Testo del ricorso

                        N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 dicembre 2025

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 10 dicembre 2025 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Turismo  -  Strutture  ricettive  -  Norme  della  Regione  Puglia  -
  Modifiche alla legge regionale n. 49  del  2017  (Disciplina  della
  comunicazione dei prezzi e dei servizi delle  strutture  turistiche
  ricettive nonche'  delle  attivita'  turistiche  ricettive  ad  uso
  pubblico gestite in regime di concessione e della  rilevazione  dei
  dati sul movimento turistico a fini statistici) - Istituzione della
  Banca dati regionale delle strutture ricettive  e  delle  locazioni
  turistiche, che  attribuisce  il  Codice  identificativo  regionale
  (CIR) - Previsione che il CIR e' attribuito all'operatore turistico
  a seguito di registrazione con procedura informatizzata su apposita
  piattaforma  telematica  ed  e'  propedeutico  all'ottenimento  del
  Codice identificativo nazionale (CIN) di cui  all'art.  13-ter  del
  decreto-legge n. 145 del 2023. 
Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi  -  Norme  della  Regione
  Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 48 del  2017  (Norme  in
  materia di titoli  abilitativi  edilizi,  controlli  sull'attivita'
  edilizia  e  mutamenti  della  destinazione   degli   immobili)   -
  Disposizioni in materia di mutamento della destinazione d'uso degli
  immobili  -  Previsione  che  i  mutamenti  di  destinazione  d'uso
  rilevanti, con o senza  opere,  sono  ammessi,  fermo  restando  le
  disposizioni di cui  al  comma  1-quinquies  dell'art.  23-ter  del
  d.P.R. n. 380 del 2001 - Previsione che i mutamenti di destinazione
  d'uso, anche quelli non comportanti  il  passaggio  a  una  diversa
  categoria funzionale, sono ammessi, fermo restando le  disposizioni
  di cui ai commi 1-bis, 1-ter, 1-quater dell'art. 23-ter del  d.P.R.
  n. 380 del 2001. 
Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi  -  Norme  della  Regione
  Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 48 del  2017  (Norme  in
  materia di titoli  abilitativi  edilizi,  controlli  sull'attivita'
  edilizia  e  mutamenti  della  destinazione   degli   immobili)   -
  Previsione che, fatte salve  le  limitazioni  di  cui  al  comma  5
  dell'art. 4 della legge regionale n. 48 del 2017,  le  disposizioni
  di cui ai commi 1-bis, 1-ter, 1-quater dell'art. 23-ter del  d.P.R.
  n. 380  del  2001,  ovvero  delle  norme  regionali  che  ne  danno
  attuazione, prevalgono sulle previsioni  difformi  degli  strumenti
  urbanistici generali che siano gia' approvati ed efficaci alla data
  di entrata in vigore del decreto-legge n. 69 del 2024 e  che  siano
  con dette norme in contrasto. 
Energia - Concessioni di derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico  -
  Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge  regionale  n.  7
  del  2025   (Disciplina   regionale   dell'utilizzo   delle   acque
  superficiali e sotterranee e disposizioni diverse)  -  Procedimento
  per il rilascio delle nuove concessioni di derivazione - Previsione
  che per le istanze di  concessione  relative  a  grandi  e  piccole
  derivazioni ad usi diversi da quello idroelettrico, l'Autorita'  di
  bacino distrettuale dell'Appennino Meridionale rilascia  un  parere
  vincolante, da comunicare dall'Autorita' alla struttura  competente
  entro un determinato termine perentorio. 
Energia - Concessioni di derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico  -
  Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge  regionale  n.  7
  del  2025   (Disciplina   regionale   dell'utilizzo   delle   acque
  superficiali e sotterranee e disposizioni diverse) -  Durata  della
  concessione di derivazione  -  Previsione  che  la  concessione  ha
  durata quindicennale. 
- Legge della Regione Puglia 29 settembre 2025, n. 15 (XI legislatura
  - 27° provvedimento di riconoscimento di debiti fuori  bilancio  ai
  sensi  dell'articolo  73,  comma  1,  lettera   e),   del   decreto
  legislativo 23 giugno 2011, n. 118,  come  modificato  dal  decreto
  legislativo 10 agosto 2014, n. 126 e disposizioni  diverse),  artt.
  5, comma 1, lettera b); 11, comma 1, lettere b), c)  e  d);  e  14,
  comma 1, lettere g) e k). 


(GU n. 1 del 07-01-2026)

 
                     ECC.MA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    Ricorso ex articolo 127 Cost. nell'interesse del  Presidente  del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e  difeso  ex  lege
dall'Avvocatura Generale  dello  Stato  (cod.  fiscale  80224030587),
presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, e  domiciliato
(numero        fax        06.96.51.40.00,        indirizzo        PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it)  nei  confronti  de  la   Regione
Puglia, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro  tempore
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle  seguenti
disposizioni: 
        articolo 5, comma 1, lett. b); 
        articolo 11, comma 1, lett. b), c) e d); 
        articolo 14, comma 1, lett. g) e k); 
della L.R. Puglia 29 settembre 2025, n. 15, rubricata «XI legislatura
- 27° provvedimento di riconoscimento di  debiti  fuori  bilancio  ai
sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del decreto  legislativo
23 giugno 2011, n. 118, come modificato dal  decreto  legislativo  10
agosto 2014, n. 126 e disposizioni diverse»,  pubblicata  sul  B.U.R.
Puglia  n.  6  straord.  del  30  settembre  2025  in  virtu'   della
deliberazione del Consiglio dei ministri in data 20 novembre 2025. 
 
                              Premessa 
 
    La Regione Puglia ha  emanato  la  legge  regionale  in  epigrafe
indicata, alcune delle  cui  disposizioni,  di  seguito  dettagliate,
manifestano profili di illegittimita' costituzionale. 
    Per quanto qui interessa, l'articolo 5, rubricato «Modifiche alla
l.r. 49/2017», al comma 1, lett. b), prevede quanto segue: 
        «1. Alla legge regionale 1° dicembre 2017, n. 49  (Disciplina
della  comunicazione  dei  prezzi  e  dei  servizi  delle   strutture
turistiche ricettive nonche' delle attivita' turistiche ricettive  ad
uso pubblico gestite in regime di concessione e della rilevazione dei
dati sul movimento turistico a fini statistici),  sono  apportate  le
seguenti modifiche: (...) 
          b) l'articolo 10-ter e' sostituito dal seguente: 
"Art. 10-ter 
1. Al fine  della  conoscenza  dell'offerta  turistica  regionale  e'
istituita la Banca dati regionale delle strutture ricettive  e  delle
locazioni  turistiche,  che  attribuisce  il  Codice   identificativo
regionale (CIR) di  cui  all'articolo  13-ter  del  decreto-legge  18
ottobre 2023, n. 145 convertito  in  legge  con  modificazioni  dalla
legge  15  dicembre  2023,  n.  191  (Conversione   in   legge,   con
modificazioni, del decreto-legge 18  ottobre  2023,  n.  145  (Misure
urgenti  in  materia  economica  e  fiscale,  in  favore  degli  enti
territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili)). 
2.  Il  CIR  e'  attribuito  all'operatore  turistico  a  seguito  di
registrazione con procedura informatizzata  su  apposita  piattaforma
telematica   ed   e'   propedeutico   all'ottenimento   del    Codice
identificativo  nazionale  (CIN)  di  cui  all'articolo  13-ter   del
decreto-legge n. 145/2023. 
3.  La  Banca  dati  regionale  delle  strutture  ricettive  e  delle
locazioni turistiche opera in  regime  di  interoperabilita'  con  la
Banca dati nazionale  delle  strutture  ricettive  e  degli  immobili
destinati a  locazione  breve  o  per  finalita'  turistiche  (BDSR),
secondo le disposizioni applicative definite dal decreto del Ministro
del turismo 6 giugno 2024, n. 16726. 
4. Con provvedimento della struttura regionale competente in  materia
di turismo sono definite le modalita' attuative e di  gestione  della
Banca dati regionale delle  strutture  ricettive  e  delle  locazioni
turistiche."». 
    L'articolo 11, rubricato  «Modifiche  e  integrazioni  alla  l.r.
48/2017», al comma 1, lett. b), c) e d), prevede quanto segue: 
        «1. All'articolo 4 della legge regionale 1° dicembre 2017, n.
48  (Norme  in  materia  di  titoli  abilitativi  edilizi,  controlli
sull'attivita'  edilizia  e  mutamenti   della   destinazione   degli
immobili), sono apportate le seguenti modifiche e integrazioni: (...) 
          b) al comma 3, le  parole:  «I  mutamenti  di  destinazione
d'uso»  sono  sostituite   dalle   seguenti:   «Fermo   restando   le
disposizioni di cui al comma  1-quinquies  dell'articolo  23-ter  del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, i  mutamenti  di
destinazione d'uso»; 
          c) al comma 4,  le  parole  «I  mutamenti  di  destinazione
d'uso» sono sostituite dalle seguenti: 
«Fermo restando  le  disposizioni  di  cui  ai  commi  1-bis,  1-ter,
1-quater  dell'articolo  23-ter  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica n. 380/2001, i mutamenti di destinazione d'uso»; 
          d) dopo il comma 5, e' aggiunto il seguente comma:  «5-bis.
Fatte salve le limitazioni di cui al comma 5, le disposizioni di  cui
ai commi 1-bis, 1-ter, 1-quater dell'articolo 23-ter del decreto  del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, ovvero delle norme regionali
che ne danno attuazione, prevalgono sulle previsioni  difformi  degli
strumenti urbanistici generali che siano gia' approvati  ed  efficaci
alla data di entrata in vigore del decreto-legge 29 maggio  2024,  n.
69 (Disposizioni urgenti in materia  di  semplificazione  edilizia  e
urbanistica) e che siano con  dette  norme  in  contrasto»».  Infine,
l'articolo 14, rubricato «Modifiche e integrazioni alla l.r. 7/2025»,
prevede, al comma 1, lett. g) e k), quanto segue: 
«1. Alla legge regionale 30 maggio 2025, n. 7  (Disciplina  regionale
dell'utilizzo delle acque superficiali e sotterranee  e  disposizioni
diverse) sono apportate le seguenti modifiche e  integrazioni:  (...)
g) al comma 10 dell'articolo 11, dopo le parole: «relative a  piccole
derivazioni», sono aggiunte le seguenti: «ad usi  diversi  da  quello
idroelettrico» e, dopo le parole: «relative  a  grandi  derivazioni»,
sono aggiunte le seguenti: «ad usi diversi da quello  idroelettrico»;
(...) k) al  comma  1  dell'articolo  21,  la  parola:  «massima»  e'
soppressa.». 
          4.  Le  trascritte   disposizioni   legislative   regionali
presentano per l'appunto diversi profili di incostituzionalita'. 
    Il  Consiglio  dei  ministri  ha  pertanto  ritenuto  di  doverle
impugnare, ed a tanto in effetti si  provvede  mediante  il  presente
ricorso. 
1. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 5, comma 1, lett.  b),
della L.R. Puglia n.  15/2025,  per  contrasto  con  l'articolo  117,
secondo  comma,  lett.  e),  Cost.,  e   dell'articolo   13-ter   del
decreto-legge n. 145/2023 (convertito con legge n.  191/2023),  quale
norma statale interposta 
    1.1 L'articolo 5, comma 1, lett. b),  della  legge  regionale  in
questione ha modificato, tra l'altro,  l'articolo  10-ter,  comma  2,
della L.R. Puglia n. 49/2017 (recante «Disciplina della comunicazione
dei prezzi e dei servizi delle strutture turistiche ricettive nonche'
delle attivita' turistiche  ricettive  ad  uso  pubblico  gestite  in
regime di concessione e della  rilevazione  dei  dati  sul  movimento
turistico a fini statistici»), prevedendo l'istituzione, nel  settore
dell'offerta  turistica  regionale,  di  un   codice   identificativo
regionale (CIR), il quale «e' attribuito  all'operatore  turistico  a
seguito di registrazione con  procedura  informatizzata  su  apposita
piattaforma telematica ed e' propedeutico all'ottenimento del  codice
identificativo  nazionale  (CIN)  di  cui  all'articolo  13-ter   del
decreto-legge n. 145/2023». 
    Occorre ricordare che il CIN  e  stato  introdotto  dall'articolo
13-ter  del  decreto-legge  n.  145/2023  (convertito  con  legge  n.
191/2023),  nell'esercizio  delle  competenze   legislative   statali
esclusive di cui all'articolo 117, comma 2, lett.  e)  e  r),  Cost.,
rientrando  tale  disciplina  nella  materia   della   tutela   della
concorrenza (in quanto  volta  a  garantire  condizioni  uniformi  di
accesso  e  di   esercizio   dell'attivita'   ricettiva   sull'intero
territorio nazionale) e del coordinamento informativo,  statistico  e
informatico dei dati delle  pubbliche  amministrazioni.  Inoltre,  la
ratio sottesa all'adozione del CIN si collega anche  ad  esigenze  di
ordine pubblico, sicurezza e  contrasto  delle  forme  irregolari  di
ospitalita', ambiti che richiedono una regolazione omogenea a livello
statale. 
    L'attribuzione del CIN (codice  identificativo  nazionale)  viene
cosi' ad  essere  subordinata,  nella  Regione  Puglia,  alla  previa
acquisizione del CIR, da ottenere  a  seguito  di  istanza  trasmessa
mediante  procedura   informatizzata   su   un'apposita   piattaforma
regionale: cio' che risulta,  con  ogni  evidenza,  non  conforme  al
quadro normativo nazionale innanzi descritto. 
    1.2  L'introduzione,  da  parte  della  Regione  Puglia,  di  una
condizione, quale  la  previa  acquisizione  del  CIR,  per  accedere
all'assegnazione  del  CIN,   eccede   all'evidenza   le   competenze
legislative dell'ente territoriale,  con  il  rischio  di  vanificare
l'uniformita' della disciplina  nazionale  di  identificazione  degli
operatori del comparto ricettivo, aggravando il  procedimento  per  i
potenziali operatori del settore, e limando  altresi'  inopinatamente
spazi di concorrenzialita'. 
    Per  tali  profili,  la  norma  regionale  in  esame,  viola   la
competenza esclusiva statale in materia di tutela  della  concorrenza
[articolo 117, secondo comma, lett. e), Cost.], nella parte  in  cui,
introducendo un onere  aggiuntivo  agli  operatori  del  settore,  ed
espressamente  «propedeutico»  all'acquisizione  del  CIN  «statale»,
limita, di fatto, ai potenziali entranti la possibilita' di competere
rispettando la sola norma statale interposta (il richiamato  articolo
13-ter  del  decreto-legge  n.  145/2023),  che   prevede   la   sola
acquisizione del CIN come titolo abilitativo, in condizione di palese
disparita' di trattamento rispetto ad  altri  operatori  del  settore
insistenti sul restante territorio nazionale. 
2. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 11,  lett.  b)  e  c),
della L.R. Puglia n. 15/2025, per violazione dell'articolo 117, terzo
comma, Cost.,  in  tema  di  governo  del  territorio,  in  relazione
all'articolo 23-ter del decreto del Presidente  della  Repubblica  n.
380/2001 (quale  norma  statale  interposta),  e  dell'articolo  117,
secondo comma, lett. m), Cost. 
    2.1 L'articolo 11, lett. b), della L.R.  Puglia  n.  15/2025,  ha
modificato l'articolo 4 della L.R. Puglia n. 48/2017, che ora prevede
quanto segue (commi 3 e 4, con evidenza delle modifiche apportate): 
    «3. Fermo restando le disposizioni di cui  al  comma  1-quinquies
dell'articolo 23-ter del decreto del Presidente della  Repubblica  n.
380/2001, i mutamenti di destinazione d'uso rilevanti di cui al comma
1, con o senza opere, sono realizzati mediante permesso di  costruire
o  mediante  segnalazione  certificata   di   inizio   attivita'   in
alternativa al permesso  di  costruire,  a  seconda  della  tipologia
dell'intervento edilizio al quale  e'  connesso  il  mutamento  della
destinazione  d'uso.  Gli  interventi  che  prevedono   una   diversa
destinazione d'uso tra quelle riconducibili alla  medesima  categoria
funzionale  sono  realizzati  mediante  segnalazione  certificata  di
inizio attivita'. 
    4. Fermo restando le disposizioni di cui ai commi  1-bis,  1-ter,
1-quater  dell'articolo  23-ter  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica n. 380/2001, i  mutamenti  di  destinazione  d'uso,  anche
quelli  non  comportanti  il  passaggio  a  una   diversa   categoria
funzionale, sono ammessi nel rispetto delle condizioni  e  degli  usi
previsti dagli strumenti urbanistici comunali». 
    In altri termini, la  novella  legislativa  regionale  ha  inteso
prevedere che i mutamenti di  destinazione  d'uso  rilevanti,  con  o
senza opere, debbano sempre essere realizzati  mediante  permesso  di
costruire o SCIA alternativa. 
    Detta  previsione  si  pone  in  disarmonia  con  le  misure   di
agevolazione introdotte dal decreto-legge n.  69/2024,  il  quale  ha
significativamente  modificato  l'articolo  23-ter  del  decreto  del
Presidente della  Repubblica  n.  380/2001#1  L'articolo  23-ter  del
decreto del  Presidente  della  Repubblica  n.  380/2001,  nel  testo
vigente  all'attualita',  prevede  quanto  segue:  «1.  Ai  fini  del
presente articolo,  il  mutamento  della  destinazione  d'uso  di  un
immobile o di una singola unita' immobiliare si considera senza opere
se non comporta l'esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere  da
eseguire sono riconducibili agli interventi di  cui  all'articolo  6.
Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali,  costituisce
mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma  di  utilizzo
dell'immobile o della singola unita' immobiliare diversa,  da  quella
originaria,  ancorche'  non  accompagnata  dall'esecuzione  di  opere
edilizie, purche' tale da comportare l'assegnazione  dell'immobile  o
dell'unita'  immobiliare  considerati  ad   una   diversa   categoria
funzionale  tra  quelle  sotto  elencate:  a)  residenziale;   a-bis)
turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale;  d)
rurale. 1-bis. Il mutamento della destinazione  d'uso  della  singola
unita' immobiliare all'interno della stessa categoria  funzionale  e'
sempre consentito, nel rispetto delle  normative  di  settore,  ferma
restando la possibilita' per gli strumenti  urbanistici  comunali  di
fissare specifiche condizioni. 1-ter. Sono, altresi', sempre  ammessi
il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali di cui
al comma 1, lettere a), a-bis),  b)  e  c),  di  una  singola  unita'
immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C)  di
cui all'articolo 2 del decreto del Ministro  dei  lavori  pubblici  2
aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone  equipollenti  come  definite
dalle leggi regionali in materia, nel rispetto  delle  condizioni  di
cui al comma 1-quater e delle normative di settore e  ferma  restando
la possibilita' per gli strumenti  urbanistici  comunali  di  fissare
specifiche condizioni. 1-quater. Per le singole  unita'  immobiliari,
il mutamento di destinazione d'uso di cui al comma  1-ter  e'  sempre
consentito,  ferma  restando  la  possibilita'  per   gli   strumenti
urbanistici comunali di fissare  specifiche  condizioni,  inclusa  la
finalizzazione del  mutamento  alla  forma  di  utilizzo  dell'unita'
immobiliare  conforme  a  quella  prevalente   nelle   altre   unita'
immobiliari presenti nell'immobile. Nei casi di cui al  comma  1-ter,
il mutamento di destinazione d'uso non e' assoggettato all'obbligo di
reperimento di ulteriori  aree  per  servizi  di  interesse  generale
previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile  1968,
n. 1444, e dalle disposizioni di  legge  regionale,  ne'  al  vincolo
della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge
17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto  stabilito
dalla  legislazione  regionale,  ove  previsto,  il   pagamento   del
contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria.  Per
le unita' immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate
il cambio di destinazione d'uso e'  disciplinato  dalla  legislazione
regionale, che prevede  i  casi  in  cui  gli  strumenti  urbanistici
comunali  possono  individuare  specifiche  zone   nelle   quali   le
disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle
unita' immobiliari poste al primo piano fuori terra  o  seminterrate.
1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il  mutamento  di
destinazione d'uso e' soggetto al rilascio dei  seguenti  titoli  :a)
nei casi di cui  al  primo  periodo  del  comma  1,  la  segnalazione
certificata di inizio attivita' di cui all'articolo 19 della legge  7
agosto 1990, n. 241; b) nei restanti casi, il  titolo  richiesto  per
l'esecuzione delle opere  necessarie  al  mutamento  di  destinazione
d'uso,   fermo   restando   che,   per   i   mutamenti   accompagnati
dall'esecuzione di opere riconducibili all'articolo 6-bis, si procede
ai sensi della lettera a). 2. La destinazione d'uso  dell'immobile  o
dell'unita' immobiliare e' quella stabilita dalla  documentazione  di
cui all'articolo 9-bis,  comma  1-bis.  3.  Le  regioni  adeguano  la
propria legislazione ai principi di cui  al  presente  articolo,  che
trovano  in  ogni  caso  applicazione   diretta,   fatta   salva   la
possibilita' per le regioni medesime di prevedere  livelli  ulteriori
di semplificazione. Salva diversa previsione  da  parte  delle  leggi
regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento  della
destinazione d'uso di un intero  immobile  all'interno  della  stessa
categoria funzionale e' consentito subordinatamente al  rilascio  dei
titoli di cui al comma 1-quinquies»., di  seguito  anche  solo  «TUE»
(Testo  Unico  Edilizia)  il  quale  pone   oggi   disposizioni   che
costituiscono  principi  fondamentali  della  materia  «governo   del
territorio»  e  si  configurano  quale   livello   essenziale   delle
prestazioni nel relativo settore. 
    2.2  In  particolare,  in  base   alla   normativa   statale   di
riferimento, occorre distinguere tra: 
        il «mutamento di destinazione d'uso  rilevante»,  ossia  ogni
forma di utilizzo dell'immobile o della  singola  unita'  immobiliare
diversa da quella originaria, anche in  assenza  di  opere  edilizie,
purche'  tale  da  comportare  l'assegnazione  dell'immobile  ad  una
diversa  categoria  funzionale  rispetto   a   quelle   residenziale,
turistico-ricettiva, commerciale, rurale, ecc. [comma 1, lettere  a),
a-bis), b) e c), di cui all'articolo 23-ter del TUE]; 
e il «mutamento di destinazione d'uso semplificato» ossia: 
        il  mutamento  d'uso  di  una  singola   unita'   immobiliare
all'interno  della   stessa   categoria   funzionale   (comma   1-bis
dell'articolo 23-ter del TUE); 
        il mutamento d'uso tra le  categorie  funzionali  di  cui  al
comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), dell'articolo 23-ter  del  TUE,
rispettivamente   residenziale,   turistico-ricettiva,   commerciale,
rurale, ove riferita ad una singola  unita'  immobiliare  ubicata  in
immobili ricompresi in  alcune  zone  territoriali  omogenee  [quelle
indicate dalle lettere A), B) e C) di cui  all'articolo  2  del  D.M.
Lavori Pubblici n. 1444/1968], in base al comma  1-ter  dell'articolo
23-ter del TUE]. 
    Per quanto attiene agli aspetti procedurali, la norma di  cui  al
comma 1-quinquies dell'articolo 23-ter del TUE stabilisce che,  ferma
restando l'eventuale disciplina piu'  favorevole  prevista  da  leggi
regionali: 
        a) i cambi di destinazione d'uso  urbanisticamente  rilevanti
di un immobile o di  una  singola  unita'  immobiliare  «senza  opere
edilizie»  (nel  senso  sopra  specificato),  ovvero   i   cambi   di
destinazione che richiedono l'esecuzione di  opere  per  le  quali  e
prevista la presentazione di una CILA ai sensi  dell'articolo  6-bis,
sono consentiti previa presentazione al comune di una SCIA  ai  sensi
dell'articolo 19 della legge n. 241/1990; 
        b) nei restanti casi (modifiche strutturali), la modifica  di
destinazione d'uso e assoggettata al medesimo  titolo  richiesto  per
l'esecuzione delle opere  necessarie  al  mutamento  di  destinazione
d'uso. 
    La  norma  statale  precisa  poi  che,  per  le  singole   unita'
immobiliari, il mutamento di destinazione d'uso e  sempre  consentito
qualora la modifica della forma di utilizzo  dell'unita'  immobiliare
sia conforme a  quella  prevalente  nelle  altre  unita'  immobiliari
presenti nell'immobile, ma subordinatamente al rilascio dei titoli di
cui al surrichiamato comma 1-quinquies. 
    L'ultimo comma 3 dell'articolo 23-ter del TUE ha previsto inoltre
che le regioni debbano adeguare la propria legislazione  ai  principi
fissati dallo stesso articolo 23-ter, i quali trovano - in ogni  caso
- applicazione diretta, fatta salva la possibilita'  per  le  regioni
stesse di prevedere ulteriori livelli di semplificazione. 
    2.3  La  norma  regionale  impugnata   ha   apportato   modifiche
all'articolo 4, comma 3, della L.R. Puglia n. 48/2017 in  materia  di
titoli abilitativi richiesti per il caso di mutamento di destinazione
d'uso rilevante (i.e. tra le categorie funzionali di cui al comma 1),
al fine di precisare che restano ferme «le  disposizioni  di  cui  al
comma 1-quinquies dell'articolo 23-ter  del  decreto  del  Presidente
della Repubblica n. 380/2001». 
    L'articolo 23-ter, comma 1-quinquies, del TUE,  come  sopra  gia'
segnalato, disciplina il titolo richiesto  nelle  specifiche  ipotesi
«semplificate»  di  mutamento  di  destinazione  d'uso  di   cui   ai
precedenti commi 1-bis e 1-ter  (i.e.,  il  mutamento  d'uso  di  una
singola  unita'  immobiliare  all'interno  della   stessa   categoria
funzionale, e mutamento d'uso tra le categorie funzionali di  cui  al
comma  1,  lettere  a),  a-bis),  b)  e  c)  di  una  singola  unita'
immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C), di
cui all'articolo 2 del D.M. Lavori Pubblici n. 1444/1968], stabilendo
che: 
        nel caso di  mutamento  di  destinazione  d'uso  senza  opere
ovvero con esecuzione di opere soggette a CILA, il titolo richiesto e
la segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA); 
        nei restanti casi, il titolo richiesto per  il  mutamento  di
destinazione   d'uso   e   quello   ordinariamente   necessario   per
l'esecuzione delle opere connesse al mutamento stesso. 
    L'articolo 4, comma 3, della L.R. Puglia n. 48/2017, prevede oggi
invece che i mutamenti di destinazione d'uso rilevanti, con  o  senza
opere,  siano  realizzati  mediante  permesso  di  costruire  o  SCIA
alternativa, a seconda della tipologia  dell'intervento  edilizio  al
quale e connesso il mutamento. 
    Al  riguardo,  in  virtu'  della  clausola  che   fa   salve   le
disposizioni di cui all'articolo 23-ter, comma 1-quinquies, del  TUE,
inserita dalla L.R. n. 15/2025, l'articolo 4, comma 3,  comporta  che
la disciplina in materia di titoli abilitativi dallo stesso delineata
sia  applicabile  esclusivamente  alle  ipotesi   di   mutamento   di
destinazione d'uso diverse da quelle «semplificate» riconducibili  ai
casi di cui all'articolo 23-ter, commi 1-bis e 1-ter, del TUE. 
    2.4 Il medesimo articolo 11, comma 1, alla  lettera  c),  apporta
inoltre modifiche all'articolo 4,  comma  4,  della  L.R.  Puglia  n.
48/2017. 
    Per effetto della modifica, l'anzidetto comma 4 dispone oggi come
segue: 
        «4. Fermo restando le disposizioni di  cui  ai  commi  1-bis,
1-ter, 1-quater dell'articolo 23-ter del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, i  mutamenti  di  destinazione  d'uso,  anche
quelli  non  comportanti  il  passaggio  a  una   diversa   categoria
funzionale, sono ammessi nel rispetto delle condizioni  e  degli  usi
previsti dagli strumenti urbanistici comunali». 
    L'attuale  formulazione  incorre  nella  violazione  dedotta   in
epigrafe in quanto la disciplina posta dal citato articolo  4,  comma
4, risulta applicabile alle  ipotesi  di  mutamento  di  destinazione
d'uso diverse da quelle «semplificate» riconducibili ai casi  di  cui
all'articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, del TUE. 
    2.5 Le disposizioni regionali qui in esame,  pertanto,  ponendosi
in significativa difformita' rispetto alle previsioni  statali  sopra
richiamate, che costituiscono  all'evidenza  «principi  fondamentali»
nel settore urbanistico, sono contemporaneamente violative dei limiti
afferenti  la  competenza  legislativa  regionale  concorrente  nella
materia del governo del territorio (ex  articolo  117,  terzo  comma,
Cost.),  nonche'  della  competenza  statale  esclusiva  relativa  ai
livelli essenziali delle prestazioni di  settore  [ex  articolo  117,
secondo comma, lett. m), Cost.]. 
    3. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 11, comma 1, lett.
d), della L.R. Puglia n. 15/2025, per violazione  dell'articolo  117,
terzo comma Cost., in tema di governo del  territorio,  in  relazione
all'articolo 23-ter del decreto del Presidente  della  Repubblica  n.
380/2001 (quale  norma  statale  interposta),  e  dell'articolo  117,
secondo comma, lett. m) Cost. 
    Analoghe censure di rodine costituzionale possono muoversi  anche
rispetto alle modifiche introdotte con l'articolo 11, comma 1,  lett.
d), della L.R. Puglia n. 15/2025. 
    3.1 Detta norma  ha  infatti  introdotto  il  nuovo  comma  5-bis
all'articolo 4 della L.R. Puglia n.  48/2017,  senza  esplicitare  la
prevalenza delle  disposizioni  statali  (segnatamente  dell'articolo
23-ter, commi 1-bis,  1-ter,  1-quater,  del  TUE)  sulle  previsioni
difformi degli strumenti urbanistici approvati prima dell'entrata  in
vigore del decreto-legge n.  69/2024,  in  base  al  quale  i  poteri
pianificatori  degli  enti  locali   in   materia   di   destinazioni
territoriali possono estrinsecarsi esclusivamente nell'imposizione di
condizioni, tali da non costituire, comunque, limitazioni o divieti. 
    Il combinato delle  norme  regionali  di  riferimento  e  invero,
all'attualita', il seguente (commi 5 e 5-bis  dell'articolo  4  della
L.R. Puglia n. 48/2017): 
        «5.   Gli   strumenti   urbanistici   comunali   stabiliscono
limitazioni ai mutamenti della destinazione d'uso, qualora sussistano
esigenze di tutela della salute, della sicurezza, dell'ambiente,  del
paesaggio, del patrimonio storico, artistico e culturale, del  decoro
urbano,  nonche'  di  salvaguardia  e  valorizzazione  dei  caratteri
identitari e tradizionali del contesto sociale e architettonico. 
        5-bis. Fatte salve le limitazioni  di  cui  al  comma  5,  le
disposizioni di cui ai commi  1-bis,  1-ter,  1-quater  dell'articolo
23-ter del decreto  del  Presidente  della  Repubblica  n.  380/2001,
ovvero delle norme regionali  che  ne  danno  attuazione,  prevalgono
sulle previsioni difformi degli strumenti  urbanistici  generali  che
siano gia' approvati ed efficaci alla data di entrata in  vigore  del
decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 (Disposizioni urgenti in  materia
di semplificazione edilizia e urbanistica)  e  che  siano  con  dette
norme in contrasto». 
    3.2 Il richiamo al comma 5 del medesimo  articolo  4  della  L.R.
Puglia n. 48/2017, che cita le «limitazioni», non chiarisce il  fatto
che  le  summenzionate  disposizioni  di  semplificazione   del   TUE
prevalgano sulle  previsioni  difformi  degli  strumenti  urbanistici
comunali gia' approvati ed efficaci. 
    Infatti, l'articolo 4, comma 5, della L.R. Puglia n. 48/2017, non
esclude che gli  strumenti  urbanistici  comunali  possano  stabilire
limitazioni anche in relazione ai  mutamenti  di  destinazione  d'uso
«semplificati»  della  singola  unita'  immobiliare,  orizzontali   o
verticali. 
    Al riguardo, il citato articolo 23-ter del TUE, ai  commi  1-bis,
1-ter  e  1-quater,  nell'ottica  di  agevolare  il  mutamento  della
destinazione d'uso della singola unita' immobiliare all'interno della
stessa  categoria  funzionale   e   tra   le   categorie   funzionali
residenziale,   turistico-ricettiva,   produttiva   e    direzionale,
commerciale,  ha  riconosciuto  la  possibilita'  per  gli  strumenti
urbanistici comunali di fissare  esclusivamente  «condizioni»,  quali
misure  di  contingentamento  delle   richieste   di   mutamento   di
destinazione d'uso finalizzate a preservare l'assetto e  lo  sviluppo
armonico  del  territorio,  comunque  tali  da  non   risolversi   in
limitazioni o restrizioni e, quindi, riferibili  esclusivamente  agli
aspetti concernenti il mutamento di destinazione d'uso in se'  e  non
anche alle modalita' di realizzazione degli interventi nelle  ipotesi
di esecuzione di opere edilizie contestuale al mutamento stesso. 
    Alla luce di quanto sopra rappresentato, la fissazione  da  parte
degli enti locali di «limitazioni»  priva  di  contenuto  la  portata
dell'articolo  23-ter  del  TUE,  che,  in  relazione  alle   ipotesi
«semplificate»  di  mutamento  di  destinazione  d'uso  dallo  stesso
dettate,  intende  fissare  standard  comuni  sull'intero  territorio
nazionale rispetto al  bilanciamento  tra  le  esigenze  del  singolo
afferenti al diritto di proprieta' e gli interessi pubblici  connessi
al governo del territorio. 
    In conclusione, anche in accordo con quanto  riportato  al  punto
0.2.1.1.  delle  «Linee  di  indirizzo   e   criteri   interpretativi
sull'attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69,  convertito,
con modificazioni, dalla legge 24  luglio  2024,  n.  105  (DL  Salva
Casa)», si evidenzia che i poteri pianificatori degli enti locali  in
materia   di   destinazioni   territoriali   possono    estrinsecarsi
esclusivamente  nell'imposizione   di   condizioni,   tali   da   non
costituire, comunque, limitazioni o divieti. 
    In  altri  termini,  il  decreto-legge  n.  69/2024   ha   inteso
consentire   di   fissare   esclusivamente   «condizioni»,   e    non
«limitazioni»,  intendendo  in  tal  modo  fissare  standard   comuni
sull'intero territorio nazionale rispetto  al  bilanciamento  tra  le
esigenze del singolo e gli interessi pubblici. 
    3.3  Il  richiamato  intervento  del  decreto-legge  n.  69/2024,
estrinsecatosi nella descritta  riformulazione  dell'articolo  23-ter
del TUE (cfr. nota 1 del presente ricorso), costituisce  senza  ombra
di  dubbio  principio  fondamentale  della   materia   «governo   del
territorio», ai sensi dell'articolo 117, terzo  comma,  Cost.,  e  si
configura  quale  individuazione   del   livello   essenziale   delle
prestazioni di settore, ai sensi dell'articolo  117,  secondo  comma,
lett. m), Cost.. 
    Anche le modifiche normative regionali di cui al presente  motivo
di   ricorso   confliggono   dunque   con   gli   evocati   parametri
costituzionali. 
    4. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 14, comma 1, lett.
g), della L.R. Puglia n. 15/2025, per violazione  dell'articolo  117,
secondo comma, lett. s), Cost., in relazione all'articolo  96,  comma
1, del decreto legislativo n. 152/2006 ed all'articolo 12 del decreto
legislativo n. 79/1999  (quali  norme  statali  interposte),  nonche'
degli articoli 3 e  97  Cost.,  sotto  i  profili  del  principio  di
ragionevolezza e del buon andamento dell'amministrazione pubblica 
    4.1 L'articolo 14, comma  1,  lett.  g),  della  L.R.  Puglia  n.
15/2025, ha modificato l'articolo 11, comma 10, della L.R. Puglia  n.
7/2025,  disponendo  che,   nel   caso   di   derivazioni   per   uso
idroelettrico,  non  sia  richiesto  il   parere   vincolante   della
competente   Autorita'   di   bacino   distrettuale    dell'Appennino
meridionale. 
    Ed invero, a seguito dell'intervento della impugnata L.R.  Puglia
n. 15/2025, l'articolo 11, comma 10, della  L.R.  Puglia  n.  7/2025,
dispone ora come segue (in grassetto le parti aggiunte): 
        «Per le istanze di concessione relative a piccole derivazioni
ad  usi  diversi  da  quello  idroelettrico,  l'Autorita'  di  bacino
distrettuale dell'Appennino Meridionale rilascia un parere vincolante
in ordine alla compatibilita' della utilizzazione con  le  previsioni
del Piano di tutela delle  acque  e  degli  altri  piani  di  propria
competenza, e ai fini  del  controllo  sull'equilibrio  del  bilancio
idrico  o  idrologico.  Detto   parere   vincolante   e'   comunicato
dall'Autorita' alla struttura competente entro il termine  perentorio
di  quaranta  giorni  dalla  data  di  acquisizione  dell'istanza  di
concessione trasmessa secondo le modalita' previste nel comma 2.  Per
le istanze di  concessione  relative  a  grandi  derivazioni  ad  usi
diversi da quello idroelettrico, il termine per la comunicazione  del
suddetto  parere  e'  elevato  a  novanta  giorni   dalla   data   di
acquisizione dell'istanza di concessione». 
    4.2 Occorre al riguardo ricordare che l'articolo 96, comma 1, del
decreto  legislativo  n.  152/2006,  prescrive  che,  per  tutte   le
derivazioni di acque pubbliche, sia acquisito  il  parere  vincolante
dell'autorita' di bacino, senza  distinzioni  tra  grandi  e  piccole
derivazioni e senza eccezioni per gli usi idroelettrici. 
    A propria volta, neppure l'articolo 12 del decreto legislativo n.
79/1999,  che  disciplina  le  concessioni  di  derivazione  a   fini
idroelettrici, prevede deroghe o esclusioni rispetto all'esigenza  di
acquisire tale parere. 
    Il rapporto tra le due disposizioni e  di  genere  a  specie:  la
norma ambientale (l'articolo 96 del decreto legislativo n.  152/2006)
costituisce quadro generale di tutela inderogabile, rispetto al quale
l'eventuale esclusione del parere deve essere espressamente  disposta
dal legislatore statale: cio' che questo neppure ha fatto nel settore
delle  concessioni  idroelettriche  (cfr.  articolo  12  del  decreto
legislativo n. 79/1999). 
    4.3 La  soppressione  del  parere  vincolante  dell'Autorita'  di
bacino per le concessioni di  derivazione  ad  uso  idroelettrico  si
pone,  dunque,  in  contrasto  con  l'anzidetta  norma  statale,  che
costituisce   principio   fondamentale   di   tutela   ambientale   e
idrogeologica. 
    La disposizione regionale introduce, pertanto, una non consentita
deroga a una disciplina statale di dettaglio posta a tutela  unitaria
dell'ambiente e  del  territorio,  materia  di  competenza  esclusiva
statale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lett. s), Cost.. 
    Ne consegue l'illegittimita'  costituzionale  della  disposizione
regionale, e - si aggiunge - anche per violazione degli articoli 3  e
97 Cost., poiche' la diversita' di trattamento tra derivazioni a  uso
idroelettrico  e  altri  usi  idrici  risulta  del  tutto  priva   di
ragionevolezza, e in contrasto con i principi di imparzialita' e buon
andamento dell'amministrazione pubblica. 
5. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 14, comma 1, lett. k),
della L.R. Puglia  n.  15/2025,  per  violazione  dell'articolo  117,
secondo comma, lett. s), Cost., in relazione all'articolo 21 del R.D.
n. 1775/1933 (quale norma statale interposta), nonche' degli articoli
3 e 97 Cost., sotto i  profili,  rispettivamente,  del  principio  di
ragionevolezza e del buon andamento dell'amministrazione pubblica 
    5.1 L'articolo 14, comma  1,  lett.  k),  della  L.R.  Puglia  n.
15/2025, ha poi modificato l'articolo 21, comma 1, della L.R.  Puglia
n. 7/2025, sopprimendo il termine «massima» e  stabilendo,  pertanto,
una durata fissa di  quindici  anni  per  le  concessioni  di  grandi
derivazioni  ad  uso   industriale,   eliminando   ogni   valutazione
discrezionale dell'autorita' concedente, in punto  di  commisurazione
della durata di siffatte concessioni. 
    Questo il vigente testo dell'articolo 21,  comma  1,  della  L.R.
Puglia  n.  7/2025,  all'esito  dell'intervento  normativo   qui   in
contestazione (con modifica evidenziata): «La concessione  ha  durata
massima quindicennale, salvo diversa motivata istanza del richiedente
e puo' essere modificata, sospesa o revocata ai sensi degli  articoli
16, 17 e 20». 
    5.2 La modifica apportata, fissando  in  modo  rigido  la  durata
delle  concessioni  di  grandi  derivazioni  a  quindici   anni,   ed
eliminando  ogni   valutazione   discrezionale   dell'amministrazione
concedente  per   un   periodo   temporale   inferiore,   altera   il
bilanciamento  tra  esigenze  di  sfruttamento  economico  e   tutela
ambientale. 
    Essa si pone, dunque, in contrasto con la norma interposta di cui
all'articolo 21 del R.D. n. 1775/1933, il cui secondo  comma  prevede
un termine massimo e non fisso: «Le concessioni di grandi derivazioni
ad uso industriale sono stipulate per una  durata  non  superiore  ad
anni quindici  e  possono  essere  condizionate  alla  attuazione  di
risparmio idrico mediante il  riciclo  o  il  riuso  dell'acqua,  nei
termini quantitativi e temporali che  dovranno  essere  stabiliti  in
sede  di  concessione,  tenuto  conto   delle   migliori   tecnologie
applicabili al caso specifico». 
    La  disposizione  regionale  incide  dunque   su   uno   standard
ambientale e su un  profilo  organizzativo  di  esclusiva  competenza
legislativa statale, in violazione dell'articolo 117, secondo  comma,
lett. s), Cost., in  uno  con  la  norma  statale  interposta  appena
richiamata. 
    5.3 Inoltre, la fissazione di una durata inderogabile costituisce
deroga in peius ai  livelli  di  tutela  ambientale  garantiti  dalla
normativa statale, ponendosi altresi' in contrasto con i principi  di
ragionevolezza  e  buon   andamento   dell'amministrazione   pubblica
(articoli 3 e 97 Cost.). 
    Appare utile segnalare che, nella giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale, la sentenza 3 aprile 2025  n.  37  ha  dichiarato  la
illegittimita' costituzionale dell'articolo 4, comma 10, della  Legge
della Provincia di Bolzano n. 1/2022, per avere introdotto una durata
dei vincoli urbanistici difforme da quella statale «senza riferimenti
di sorta - espliciti o ricavabili dalla ratio - a realta' o  esigenze
peculiari». 
    Risulta  cosi'   confermato   l'orientamento   secondo   cui   il
legislatore regionale non puo' modificare limiti o  standard  fissati
dalla legislazione statale in materia ambientale,  se  non  nei  casi
espressamente consentiti e giustificati  da  specifiche  peculiarita'
territoriali, che, nella fattispecie normativa qui in considerazione,
non  sono  stati  indicati,  trattandosi  di  previsione  legislativa
regionale ad applicazione indifferenziata. 

 
                               P.Q.M. 
 
    Per tutto quanto sopra dedotto e considerato  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri, come  in  epigrafe  rappresentato,  difeso  e
domiciliato, ricorre alla Ecc.ma Corte  costituzionale  affinche'  la
stessa voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte censure  -
la illegittimita' costituzionale delle seguenti disposizioni: 
        articolo 5, comma 1, lett. b); 
        articolo 11, comma 1, lett. b), c) e d); 
        articolo 14, comma 1, lett. g) e k); 
        della L.R. Puglia 29 settembre 2025, n. 15, per le ragioni  e
nei termini dettagliati nel presente ricorso. 
    Si deposita copia autentica dell'estratto  del  verbale  relativo
alla deliberazione del Consiglio dei ministri del 20  novembre  2025,
con allegata relazione.  
 
          Roma, 1° dicembre 2025 
 
                     avv.ti: Galluzzo - Caselli