Testo del ricorso

                        N. 45 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 09 dicembre 2025

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 9 dicembre 2025  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Adozione e affidamento - Affidamento familiare  del  minore  -  Norme
  della Regione Campania - Misure  per  il  sostegno  e  lo  sviluppo
  dell'affidamento e della solidarieta' familiare  -  Previsione  che
  l'affidamento familiare e la solidarieta' familiare sono  forme  di
  intervento finalizzate a supportare le famiglie che versano in  una
  temporanea situazione di difficolta' - Definizione dell'affidamento
  familiare - Previsione che gli affidamenti familiari residenziali e
  a tempo parziale sono promossi dal servizio sociale, attivo  presso
  l'ambito territoriale o  comune  di  residenza,  d'intesa  con  gli
  esercenti la responsabilita'  genitoriale  e  si  perfezionano  con
  decreto  di  esecutivita'  del  giudice  tutelare  competente   per
  territorio - Durata dell'affidamento. 
- Legge della Regione Campania 6 ottobre 2025, n. 16 (Misure  per  il
  sostegno  e  lo  sviluppo  dell'affidamento  e  della  solidarieta'
  familiare), art. 2, commi 1, 2 e 3. 


(GU n. 53 del 31-12-2025)

    Ricorso  ex  art.  127  della  Costituzione,  nell'interesse  del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (cod. fiscale della
Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587),  rappresentato  e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale  dello  Stato  (cod.  fiscale
80224030587), presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi  n.  12
e'   domiciliato   (numero   fax   06.96.51.40.00,   indirizzo    PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) 
    nei confronti: 
        della Regione  Campania,  in  persona  del  Presidente  della
giunta regionale pro tempore; 
    per la dichiarazione di illegittimita'  costituzionale  dell'art.
2, commi 1, 2 e 3 della legge regionale Campania n. 16 del 6  ottobre
2025, pubblicata nel B.U.R. Campania n. 71  dell'8  ottobre  2025  in
virtu' della deliberazione del  Consiglio  dei  ministri  in  data  4
dicembre 2025. 
    La Regione Campania ha emanato la  legge  regionale  in  epigrafe
indicata,  recante  «Misure   per   il   sostegno   e   lo   sviluppo
dell'affidamento e  della  solidarieta'  familiare»,  contenente  tra
l'altro l'art. 2, rubricato «Definizioni», commi 1, 2 e 3, con cui il
legislatore  regionale  fornisce  la  definizione  e  la   disciplina
dell'istituto dell'affidamento familiare. 
    Il Consiglio dei ministri ha  ritenuto  di  dovere  impugnare  le
anzidette disposizioni della legge regionale de qua, ed  a  tanto  in
effetti si provvede mediante il presente ricorso, per il motivo e  le
ragioni che si vanno di seguito ad esporre. 
    Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e  3  della
legge della Regione Campania  n.  16  del  6  ottobre  2025,  recante
«Misure per il  sostegno  e  lo  sviluppo  dell'affidamento  e  della
solidarieta' familiare»,  per  violazione  della  competenza  statale
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l)  in  materia
di ordinamento civile e penale. 
    1. La legge della Regione Campania n.  16  del  6  ottobre  2025,
recante «Misure per il sostegno  e  lo  sviluppo  dell'affidamento  e
della solidarieta' familiare»,  presenta  profili  di  illegittimita'
costituzionale con riferimento all'art. 2, commi 1, 2 e 3 ,  laddove,
nel definire l'affidamento familiare, si pone  in  contrasto  con  la
normativa statale di riferimento di cui alla legge 4 maggio 1983,  n.
184, titolata «Diritto del minore ad  una  famiglia»,  in  violazione
della competenza statale  esclusiva  di  cui  all'art.  117,  secondo
comma, lettera l) in materia di ordinamento civile e penale. 
    In particolare, con la legge in esame, il  legislatore  regionale
interviene  in  materia  di  affidamento  e  solidarieta'  familiare,
istituti disciplinati, a livello di norma primaria, nel titolo  I-bis
della legge 4  maggio  1983,  n.  184  «Diritto  del  minore  ad  una
famiglia», e successive modifiche. 
    Nell'art. 2, commi 1, 2 e  3  della  legge  in  esame,  rubricato
«Definizioni», il legislatore regionale fornisce la definizione e  la
disciplina  dell'istituto  dell'affidamento  familiare  nei  seguenti
termini: 
        art. 2, comma 1: l'affidamento familiare  e  la  solidarieta'
familiare sono  forme  di  intervento  finalizzate  a  supportare  le
famiglie che versano in una temporanea situazione di difficolta',  ad
instaurare un legame integrativo e non sostitutivo e  a  prevenire  o
superare situazioni di disagio e poverta' relazionale; 
        art.   2,   comma   2:   l'affidamento   familiare   consiste
nell'accoglienza temporanea di un minorenne presso una famiglia o una
singola persona per fronteggiare situazioni di temporanea inidoneita'
del nucleo familiare di origine e puo' essere residenziale,  a  tempo
parziale  o   diurno.   L'affidamento   familiare   omoculturale   e'
l'accoglienza  temporanea  di  minorenni   da   parte   di   famiglie
appartenenti alla medesima cultura di  provenienza,  con  particolare
attenzione  ai  minori  stranieri  non  accompagnati,  al   fine   di
preservarne  l'identita'  culturale.   L'affidamento   familiare   in
situazioni di emergenza si configura come disponibilita' immediata ad
accogliere minorenni che, per gravi motivi, si trovano in  condizione
di  pericolo  e  necessitano  di  un  allontanamento   tempestivo   e
temporaneo dal luogo in cui vivono, in attesa della definizione di un
progetto piu' stabile; 
        art. 2, comma 3: gli affidamenti familiari residenziali  e  a
tempo parziale sono promossi  dal  servizio  sociale,  attivo  presso
l'Ambito  Territoriale  o  Comune  di  residenza,  d'intesa  con  gli
esercenti   la   responsabilita'   genitoriale,   anche    ai    fini
dell'acquisizione del consenso scritto necessario  per  l'attivazione
del  percorso  di  affidamento   temporaneo   extrafamiliare   e   si
perfezionano  con  decreto  di  esecutivita'  del  Giudice   tutelare
competente per territorio. La durata ordinaria dell'affidamento e' di
ventiquattro mesi, salvo proroga motivata in ragione della necessita'
di non cagionare pregiudizio al preminente interesse del  minore.  La
proroga e' disposta dal Tribunale per i minorenni che, su ricorso del
pubblico ministero minorile, puo' disporre gli affidamenti  familiari
se  manca  l'assenso  dei  genitori  esercenti   la   responsabilita'
genitoriale o del tutore. 
    Queste norme violano  la  competenza  statale  esclusiva  di  cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l)  in  materia  di  ordinamento
civile e penale. 
    2. Secondo la costante giurisprudenza  di  codesta  ecc.ma  Corte
l'attribuzione alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato  della
materia «ordinamento civile» e' giustificata  dall'esigenza,  sottesa
al  principio  costituzionale  di  eguaglianza,  di   garantire   sul
territorio nazionale l'uniformita' della  disciplina  dettata  per  i
rapporti tra privati (cosi' testualmente la sentenza n. 352 del 2001;
sentenza n. n. 175 del 2016; n. 92 del 2023). 
    L'ordinamento civile  identifica  cosi'  un'area  riservata  alla
competenza  esclusiva  della  legislazione  statale  e  comprende   i
rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione (sentenza  n.  138
del 2021). 
    Affinche'  sia  consentito  a  una  disposizione  regionale,  che
intersechi  la  materia  privatistica,  di  superare  il  vaglio   di
legittimita' costituzionale in riferimento all'«ordinamento  civile»,
l'intervento deve essere  connesso  con  una  materia  di  competenza
regionale,  deve  essere  marginale  e  deve  risultare  conforme  al
principio di ragionevolezza, proprio nel rispetto  del  principio  di
eguaglianza, che incarna la ratio del limite  medesimo  (sentenze  n.
132 del 2023; n. 283 del 2016 e n. 295 del 2009). 
    Le   disposizioni   oggetto   di   impugnazione,   nel   definire
l'affidamento  familiare,  invadono   la   disciplina   di   istituti
appartenenti al diritto civile necessitanti di  trattamento  uniforme
sul territorio nazionale. 
    3. Da quanto sopra  emerge  come  le  disposizioni  regionali  in
esame, nel fornire la definizione e la regolamentazione dell'istituto
dell'affidamento del minore, si  sovrappongono  alle  norme  primarie
vigenti, intervenendo  nella  materia  di  cui  all'art.  117,  comma
secondo, lettera l) «ordinamento civile e penale», della Costituzione
riservata alla potesta' legislativa  esclusiva  dello  Stato,  per  i
seguenti motivi. 
    Come    sopra    accennato,    la    disciplina     dell'istituto
dell'affidamento del minore e' materia che rientra nelle  prerogative
della potesta' legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del citato
art. 117, secondo comma lettera  l)  «ordinamento  civile  e  penale»
della Costituzione. 
    Ed infatti, tale istituto, la sua relativa definizione nonche' la
sua disciplina  sono  previsti,  nel  dettaglio,  dal  titolo  1-bis,
rubricato «Dell'affidamento del minore», (in particolare, per  quanto
rileva in questa  sede,  negli  articoli  2  e  4)  introdotto  nella
novellata legge n. 184 del 1983, al fine di porre  rimedio  a  quelle
situazioni  di  temporanea  inabilita'  dei  genitori,  esercenti  la
responsabilita' genitoriale, che ostacolano il diritto del minore  di
crescere ed essere educato nella propria famiglia (stabilito all'art.
1 della medesima legge). 
    In particolare, l'art. 2, comma  1,  della  legge  184  del  1983
introduce l'istituto, statuendo che «Il minore temporaneamente  privo
di  un  ambiente  familiare  idoneo,  nonostante  gli  interventi  di
sostegno e aiuto disposti ai sensi dell'art. 1, e'  affidato  ad  una
famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola,
in grado di assicurargli il mantenimento, l'educazione,  l'istruzione
e le relazioni affettive di cui egli ha bisogno»; il successivo  art.
4 della legge n. 184 del 1983  disciplina  l'istituto  prevedendo  le
modalita', i  soggetti,  la  durata,  le  condizioni,  le  misure  di
sostegno  e  gli  eventuali  ulteriori  provvedimenti  successivi  al
periodo di affidamento del minore. 
    4. Ebbene, una legge regionale e' costituzionalmente  illegittima
anche se solo riproduce una legge statale, perche' viola il principio
secondo cui la competenza  legislativa  regionale  e'  limitata  alla
propria sfera di attribuzione. 
    A tale riguardo soccorrono i principi affermati da codesta ecc.ma
Corte costituzionale (ex plurimis, sentenza  n.  195  del  9  ottobre
2015) che nel dichiarare  l'illegittimita'  dell'intera  legge  della
Regione Calabria n. 27 del 2014, ha affermato il seguente  principio:
«Come questa Corte  ha  piu'  volte  ribadito,  a  prescindere  dalla
conformita' o difformita' della legge regionale alla  legge  statale,
"la novazione della fonte con intrusione negli ambiti  di  competenza
esclusiva statale costituisce causa di  illegittimita'  della  norma"
regionale (ex plurimis, sentenze n. 35 del 2011 e n. 26 del 2005). La
legge regionale che pur  si  limiti  sostanzialmente  a  ripetere  il
contenuto  della  disciplina  statale  determina  la  violazione  dei
parametri invocati, derivando la  sua  illegittimita'  costituzionale
non dal modo in cui ha disciplinato, ma  dal  fatto  stesso  di  aver
disciplinato una materia di competenza  legislativa  esclusiva  dello
Stato" (..) La pubblicazione di  una  legge  regionale,  in  asserita
violazione del riparto costituzionale di competenze,  e'  dunque  "di
per se stessa  lesiva  della  competenza  statale,  indipendentemente
dalla produzione degli effetti concreti e dalla  realizzazione  delle
conseguenze pratiche" (sentenza n. 45 del 2011)». 
    Il principio e' costantemente ribadito (sentenze n. 153 del 2021;
n. 4 del 2022; n. 69 del 2024). 
    5. Ma nel caso della legge in esame vi e' di piu'. 
    Le definizioni contenute  nella  legge  regionale  in  argomento,
nello specifico all'art. 2, commi 1, 2 e 3, oltre a sovrapporsi  alle
norme  primarie  vigenti,  dettano  previsioni  integrative   o   non
coincidenti con la disciplina statale. 
    Cio' emerge con evidenza se si considera che: 
        alle previsioni contenute nell'art. 1, comma 5, della  citata
legge n. 184 del 1983, secondo il quale  «Il  diritto  del  minore  a
vivere, crescere ed essere educato nell'ambito  di  una  famiglia  e'
assicurato senza distinzione di sesso, di etnia, di eta', di  lingua,
di religione e nel rispetto della identita' culturale  del  minore  e
comunque   non   in   contrasto   con   i    principi    fondamentali
dell'ordinamento», il legislatore regionale ha affiancato, al comma 2
dell'art.  2,  disposizioni  integrative  in  tema  di   «affidamento
familiare omoculturale», consistente  nell'«l'accoglienza  temporanea
di minorenni da parte di famiglie appartenenti alla medesima  cultura
di provenienza, con particolare attenzione ai  minori  stranieri  non
accompagnati, al fine di preservarne l'identita' culturale»; 
        alla disciplina dettata dall'art. 4, comma 4, della  medesima
legge n. 184 del 1983 - il quale dispone  che  nel  provvedimento  di
affidamento familiare «deve inoltre essere  indicato  il  periodo  di
presumibile durata dell'affidamento che deve essere  rapportabile  al
complesso di interventi volti al recupero della  famiglia  d'origine.
Tale periodo non puo' superare la durata di ventiquattro mesi  ed  e'
prorogabile, dal tribunale per i minorenni, su richiesta del pubblico
ministero e nel contraddittorio delle parti, qualora  la  sospensione
dell'affidamento rechi grave pregiudizio al minore. A tal fine, prima
del decorso  del  termine  di  durata  dell'affidamento  il  servizio
sociale segnala al pubblico ministero l'opportunita'  di  richiederne
la proroga» - il legislatore regionale all'art. 2,  comma  3,  ultimo
periodo, ha affiancato una previsione sulla durata  dell'affidamento,
peraltro non coincidente  con  quella  statale,  stabilendo  che  «La
durata ordinaria dell'affidamento  e'  di  ventiquattro  mesi,  salvo
proroga motivata (...)». 
    Ne'  potrebbe  sostenersi  che   l'intervento   del   legislatore
regionale  possa  configurarsi   come   meramente   attuativo   della
disciplina statale, proprio in quanto viene  ripresa  la  definizione
dell'istituto dell'affidamento familiare del minore  e  sono  dettate
disposizioni che integrano la disciplina statale in questione. 
    Pertanto, per i motivi sopra esposti ed alla  luce  dei  principi
affermati da codesta ecc.ma Corte costituzionale, l'art. 2, commi  1,
2 e 3, della legge Campania n. 16/2025 si pone in  contrasto  con  la
disciplina statale in materia  di  affidamento  del  minore,  dettata
dalla legge n. 184 del 1983, in  violazione  dell'art.  117,  secondo
comma,  lettera  l)  della  Costituzione  in  quanto   lesivo   della
competenza esclusiva statale in  materia  di  «ordinamento  civile  e
penale». 

 
                               P.Q.M. 
 
    Per tutto quanto sopra dedotto e considerato  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri, come  in  epigrafe  rappresentato,  difeso  e
domiciliato ricorre alla ecc.ma  Corte  costituzionale  affinche'  la
stessa voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte censure  -
la illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2  e  3  della
legge regionale Campania n. 16 del 6  ottobre  2025,  pubblicata  nel
B.U.R. Campania n. 71 dell'8 ottobre  2025,  per  le  ragioni  e  nei
termini dettagliati nel corpo del presente ricorso.  Si  deposita  la
seguente documentazione: 
        1) copia autentica dell'estratto del  verbale  relativo  alla
deliberazione del Consiglio dei ministri del  4  dicembre  2025,  con
allegata relazione; 
        2) copia B.U.R. n. 71  del  8  ottobre  2025  (legge  Regione
Campania n. 16/2025). 
          Roma, 6 dicembre 2025 
 
                   Avvocato dello Stato: Paolucci