Testo del ricorso

                        N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 05 dicembre 2025

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 5 dicembre 2025  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri) . 
 
Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della  Regione  autonoma
  Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998 -  Criteri
  per  la  mobilita'  all'interno  del  Sistema  dell'amministrazione
  pubblica della Sardegna  -  Deliberazione  della  Giunta  regionale
  sentite le organizzazioni sindacali rappresentative. 
Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della  Regione  autonoma
  Sardegna - Disposizioni transitorie - Previsione, in sede di  prima
  applicazione, al fine del transito dei dipendenti degli enti locali
  nel Comparto unico di contrattazione collettiva della Regione,  che
  l'ARAN Sardegna ammette alla contrattazione le  organizzazioni  che
  abbiano nel comparto o nell'area di provenienza o di  ingresso  una
  rappresentativita' non inferiore al 5 per  cento,  considerando  il
  solo dato associativo. 
- Legge della Regione Sardegna 9 ottobre 2025, n. 28 (Disposizioni in
  materia  di  attuazione  del  Comparto  unico   di   contrattazione
  collettiva della Regione e degli enti locali), artt. 8 e 17,  comma
  3. 


(GU n. 52 del 24-12-2025)

    Ricorso ex art. 127 della  Costituzione  per  il  Presidente  del
Consiglio   dei   ministri,   rappresentato   e   difeso   ex    lege
dall'Avvocatura  generale  dello  Stato  presso  i  cui   uffici   e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi,  12  contro  la  Regione
Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale degli articoli 8 e  17,
comma 3 della legge Regione  Sardegna  n.  28  del  9  ottobre  2025,
recante "Disposizioni in materia di attuazione del Comparto unico  di
contrattazione collettiva della Regione e degli enti locali", come da
delibera del Consiglio dei ministri del 4 dicembre 2025. 
    Sul BURAS della Regione Autonoma della  Sardegna  n.  56  del  10
ottobre 2025, e' stata pubblicata la legge  Regionale  n.  28  del  9
ottobre 2025, recante "Disposizioni  in  materia  di  attuazione  del
Comparto unico di contrattazione collettiva  della  Regione  e  degli
enti locali". 
    Con la legge in epigrafe,  la  Regione  autonoma  della  Sardegna
detta disposizioni applicative delle previsioni di cui  all'art.  12,
comma 4, della legge regionale 12 giugno 2006, n. 9 (Conferimento  di
funzioni e compiti  agli  enti  locali),  la  quale  dispone  che  le
amministrazioni e gli enti regionali  sono  legalmente  rappresentati
dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale della  Regione  e  degli
enti  locali  della  Sardegna   (ARAN   Sardegna)   ai   fini   della
contrattazione collettiva  e  alle  relazioni  sindacali,  rimettendo
appunto  alla  legge  regionale  l'ordinamento  dell'Agenzia   e   il
procedimento di  contrattazione  collettiva,  precisando  che,  nella
composizione  degli  organi  dell'Agenzia  e  nel   procedimento   di
contrattazione, debba essere assicurata la presenza  di  soggetti  in
rappresentanza degli enti locali. 
    L'intervento in esame, - anche mediante modifiche funzionali alla
legge regionale 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del  personale  e
dell'organizzazione degli uffici della Regione), in base ai  principi
costituzionali di sussidiarieta', differenziazione  e  adeguatezza  e
alle disposizioni dell'art. 44 dello Statuto speciale per la Sardegna
(legge costituzionale 26 febbraio 1948,  n.  3),  per  il  quale  "La
Regione  esercita  normalmente   le   sue   funzioni   amministrative
delegandole agli enti locali o valendosi dei loro uffici", gia'  alla
base della citata legge  regionale  n.  9  del  2006  -,  e'  teso  a
riconoscere ai dipendenti di comuni, unioni  di  comuni  e  comunita'
montane,  province  e   citta'   metropolitane   l'identico   assetto
contrattuale dei dipendenti del sistema regionale. 
    A tale scopo, la legge  regionale,  tra  l'altro,  istituisce  il
Comparto unico di contrattazione collettiva  della  Regione  e  degli
enti  locali,  prevedendo,  tra  le   altre   misure   di   immediata
operativita',  la  richiamata   istituzione   dell'Agenzia   per   la
rappresentanza negoziale della Regione  e  degli  enti  locali  della
Sardegna (ARAN Sardegna), nonche'  una  riorganizzazione  strutturale
del sistema negoziale. 
    Il Presidente del Consiglio ritiene che le disposizioni contenute
negli articoli 8 e 17, comma 3 della legge Regione Sardegna n. 28 del
9 ottobre 2025, siano illegittime per contrasto con gli  articoli  3,
39, 97 e 117, secondo  comma,  lettera  l),  della  Costituzione,  in
relazione agli articoli 1, comma 3, 30 e  43,  comma  1  del  decreto
legislativo n. 165 del 2001 (norme interposte), ed agli articoli 3  e
4  dello  Statuto   regionale;   pertanto,   propone   questione   di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost.  per
i seguenti 
 
                               Motivi 
 
    1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge  Regione
Sardegna n. 28 del 9 ottobre 2025, per contrasto con gli articoli  3,
97 e 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, in  relazione
agli articoli 1, comma 3, e 30, comma 1, del decreto  legislativo  n.
165 del 2001 (norme interposte), ed agli articoli 3 e 4 dello Statuto
regionale. 
    L'art. 8 della L.R. Sardegna n.  28/2025,  recante  "Integrazione
all'art. 33-ter della legge regionale n. 31 del 1998 (Ruolo unico dei
dipendenti del comparto di contrattazione regionale)", dispone che 
      «1. Dopo il comma 2 dell'art. 33-ter della legge  regionale  n.
31 del 1998 e' inserito il seguente: 
        "2-bis. I criteri per la mobilita'  all'interno  del  Sistema
dell'amministrazione pubblica della Sardegna  sono  deliberati  dalla
Giunta    regionale    sentite    le     organizzazioni     sindacali
rappresentative."». 
      Tale   disposizione   presenta   profili   di    illegittimita'
costituzionale, giacche' - se e' vero che la  prevista  deliberazione
della Giunta regionale sui "criteri per la mobilita'" rappresenta  un
atto  di  natura  secondaria,  tenuto,  percio',  a   rispettare   le
disposizioni statali e regionali vigenti, non richiama l'art. 30  del
decreto legislativo n. 165 del 2001, che disciplina gia'  in  maniera
compiuta  e  dettagliata  il  passaggio  diretto  del  personale  tra
amministrazioni, costituendo quadro  di  riferimento  imprescindibile
per garantire uniformita'  sul  territorio  nazionale  -,  espone  al
rischio che la Giunta non concepisca la predetta  deliberazione  come
mera specificazione delle disposizioni di cui al  sesto  periodo  del
comma  1  del  citato  art.  30  (il   quale   stabilisce   che   "Le
amministrazioni, fissando preventivamente i requisiti e le competenze
professionali richieste, pubblicano sul proprio  sito  istituzionale,
per un periodo pari almeno a trenta giorni,  un  bando  in  cui  sono
indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio diretto
di personale di altre amministrazioni, con indicazione dei  requisiti
da possedere"), ma come veicolo di criteri  ulteriori  e  diversi  da
quelli fissati dalle disposizioni  fissate  dal  legislatore  statale
nell'esercizio delle competenze di cui all'art. 117,  secondo  comma,
lettera l), della Costituzione, in materia  di  "ordinamento  civile"
(ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n. 257 del  2016,  n.
180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014). 
      Tali contenuti di fonte statale integrano, nella specie, limiti
rilevanti ai sensi del citato art. 3 dello Statuto di autonomia,  sub
specie "norme  fondamentali  delle  riforme  economico-sociali  della
Repubblica" e,  ancor  prima,  "principi  dell'ordinamento  giuridico
della Repubblica" ex art. 3, primo  comma,  dello  Statuto  speciale,
gia' ai sensi dell'art. 1, comma 3, del citato decreto legislativo n.
165 del 2001. 
      Codesta Corte costituzionale, con riguardo alla disciplina  dei
rapporti di lavoro pubblico e alla loro contrattualizzazione, afferma
che i principi fissati dalla legge statale in materia  "costituiscono
tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa  al
precetto costituzionale di eguaglianza,  di  garantire  l'uniformita'
nel territorio nazionale delle regole  fondamentali  di  diritto  che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono  anche
alle regioni a statuto speciale" (sentenze n. 154 del 2019, n. 232  e
n. 81 del 2019, n. 234 del 2017, n. 225 e n. 77 del 2013 e n. 255 del
2002). 
      Cio' detto in merito al principio di eguaglianza (art. 3, primo
comma, della  Costituzione),  occorre  soggiungere  che  la  rilevata
mancanza del riferimento espresso alla citata fondamentale disciplina
statale  compromette  anche  il  principio  del  buon   andamento   e
imparzialita'  dell'amministrazione  di   cui   all'art.   97   della
Costituzione,  poiche'  e'  suscettibile  di  incidere  negativamente
sull'efficacia delle procedure di mobilita', concretamente  in  danno
peraltro di numerose amministrazioni pubbliche. 
      2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 17,  comma  3  della
legge Regione Sardegna n. 28 del 9 ottobre 2025,  per  contrasto  con
gli articoli 3, 39,  97  e  117,  secondo  comma,  lettera  l)  della
Costituzione, in relazione agli articoli 1 comma 1, e 43, comma 1 del
decreto legislativo n. 165  del  2001  (norme  interposte),  ed  agli
articoli 3 e 4 dello Statuto regionale. 
      L'art. 17, comma 3, della L.R.  Sardegna  n.  28/2025,  recante
"Norme transitorie", dispone che 
        "3. In sede di prima applicazione, al fine del  transito  dei
dipendenti degli enti locali nel  Comparto  unico  di  contrattazione
collettiva della Regione, l'ARAN Sardegna ammette alla contrattazione
le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o  nell'area  di
provenienza o di ingresso una rappresentativita' non inferiore  al  5
per cento, considerando a tale fine  il  solo  dato  associativo,  da
calcolarsi tenendo conto del rapporto tra il dato associativo  ed  il
numero  dei  dipendenti  rappresentati  nel  comparto   o   area   di
provenienza o di ingresso". 
      Merita censura il  citato  art.  17,  comma  3,  che  reca  una
disposizione   transitoria   secondo   cui,   "in   sede   di   prima
applicazione", la neocostituita, citata Agenzia per la rappresentanza
negoziale della Regione e degli  enti  locali  della  Sardegna  (ARAN
Sardegna) ammette alla contrattazione le organizzazioni sindacali che
abbiano, nel Comparto o nell'area di provenienza o di  ingresso,  una
rappresentativita' non inferiore  al  5  per  cento,  disponendo  che
questa sia calcolata sulla base del solo dato  associativo  (rapporto
tra  deleghe  e  numero   dei   dipendenti   rappresentati),   dunque
appositamente  preferito  al  criterio  della  "media  tra  il   dato
associativo e il dato elettorale" di cui all'art. 43,  comma  1,  del
citato decreto legislativo n. 165 del 2001. 
      In  termini   generali,   circa   la   riconducibilita'   delle
disposizioni  del   predetto   decreto   legislativo,   fissate   dal
legislatore statale nell'esercizio delle competenze di  cui  all'art.
117, secondo comma, lettera l), della  Costituzione,  in  materia  di
"ordinamento civile", al  gia'  menzionato  limite  statutario  delle
"norme fondamentali di riforma economico-sociale  della  Repubblica",
accanto al gia' richiamato  art.  1,  comma  3,  del  citato  decreto
legislativo n. 165 del 2001, rileva la legge di  delegazione  n.  421
del 1992,  da  cui  traggono  origine  le  disposizioni  vigenti  ora
confluite  nel  decreto  legislativo  n.  165  del  2001  (la  delega
contenuta nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992, infatti, e'  stata
integrata da quella recata dall'art. 11 della legge n. 59  del  1997,
da   cui   traggono   origine   le   attuali   norme   in   tema   di
rappresentativita' sindacale). 
      Nella   contrattazione   pubblica,    la    disciplina    della
rappresentativita' sindacale e' strettamente connessa  al  meccanismo
di efficacia generale dei contratti collettivi nazionali e, pertanto,
alla   stessa   struttura   del   rapporto   di    lavoro    pubblico
contrattualizzato, che resta regolato dall'ordinamento civile. 
      Con specifico riguardo alla citata previsione  statale  di  cui
all'art. 43, con particolare  riferimento  al  comma  1,  del  citato
decreto legislativo n. 165 del 2001, attinente  al  cruciale  momento
negoziale, merita sottolineare come essa dia  corpo  ai  principi  di
buon andamento e legalita' dell'azione amministrativa (art. 97  della
Costituzione) e persegua la finalita' di assicurare un quadro certo e
uniforme di regole rappresentative  nella  contrattazione  collettiva
pubblica. 
      Come chiarito dal diritto vivente (Cass., sez.  lav.,  sentenza
n. 33801 del 12 novembre 2021), la predeterminazione legislativa  dei
criteri di rappresentativita' evita che il sistema negoziale pubblico
si  fondi  su  "meri  rapporti  di  forza",  garantendo  trasparenza,
imparzialita' e stabilita' agli accordi collettivi e  assicurando  la
salvaguardia della liberta' sindacale,  peraltro  oggetto  di  tutela
anche in base al diritto internazionale e dell'Unione europea. 
      Anzi, la circostanza per  cui  la  legge  regionale  censurata,
discostandosi dal  quadro  nazionale,  si  orienti  a  favore  di  un
criterio di calcolo della rappresentativita'  parziale,  in  base  al
criterio  associativo  per  tralasciare  invece  i  fattori  di  tipo
elettorale, costituisce violazione, altresi', dello stesso  principio
di liberta' sindacale di cui all'art. 39 della Costituzione. 
      La disposizione regionale censurata,  infatti,  nell'apprestare
un certo assetto della "selezione"  delle  rappresentative  sindacali
ammesse   alla    contrattazione    collettiva,    puo'    risolversi
nell'esclusione  di  talune  di  esse,  sebbene  siano  da  ritenersi
sufficientemente "rappresentative"  alla  stregua  degli  equilibrati
criteri fissati dalla citata normativa statale interposta. 
      Merita   ricordare   quella    giurisprudenza    della    Corte
costituzionale (sentenze nn. 213/2008 e 212/2012) che  chiarisce  che
le Regioni,  anche  a  statuto  speciale,  pur  potendo  disciplinare
l'organizzazione dei propri apparati e le modalita' di contrattazione
decentrata,  non  possono  modificare  i  criteri   fondamentali   di
rappresentativita' e  le  regole  che  presiedono  all'efficacia  dei
contratti collettivi del pubblico impiego. 
      La Regione puo' regolare solo  profili  organizzativi  (ad  es.
strutture, competenze, relazioni interne, modalita' di rappresentanza
della parte pubblica), ma non il contenuto, le modalita' o i soggetti
della  contrattazione  collettiva,  la  disciplina  del  rapporto,  i
diritti e doveri del dipendente, le sanzioni disciplinari, i  criteri
di rappresentativita': anche per  le  Regioni  speciali,  il  decreto
legislativo n. 165 del 2001 costituisce livello minimo e inderogabile
di uniformita'  nazionale,  necessario  a  garantire  uguaglianza  di
trattamento e buon  andamento  e  imparzialita'  dell'amministrazione
(art. 3 e 97 della Costituzione). Il tutto, senza che assuma  rilievo
alcuno la circostanza per cui  la  disposizione  in  esame  manifesta
espressamente una natura transitoria (cfr., in  merito,  sentenza  n.
81/2019). 
      E' opportuno  richiamare,  conclusivamente  sulla  disposizione
censurata,  la  recentissima  sentenza  n.   156/2025   della   Corte
costituzionale, per quanto resa nell'ambito di un  giudizio  attivato
in via incidentale, secondo la quale, "In sintonia con i principi  di
buon  andamento  e  imparzialita'  sanciti  dall'art.  97  Cost.,  la
selezione degli interlocutori negoziali,  e  il  conseguente  accesso
alla tutela promozionale,  non  avviene  [...]  a  discrezione  della
pubblica amministrazione, datrice di lavoro,  ma  in  virtu'  di  una
misurazione oggettiva, che si avvale di un sistema di  certificazione
della   rappresentativita'   sindacale,   presidiato   dal   comitato
paritetico di cui al comma 8 del citato art. 43". 
    Per  i  motivi  suesposti,  appaiono  viziati  di  illegittimita'
costituzionale gli articoli 8 e 17, comma 3, della L.R.  Sardegna  n.
28/2025 per violazione dell'art. 3, primo comma, e  4  dello  Statuto
speciale  per  la  Sardegna,  in  relazione  alle  interposte   norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica di cui,
rispettivamente, agli articoli 1 comma 3, 30, comma 1, e 43, comma 1,
del decreto legislativo n. 165 del  2001,  nonche'  in  relazione  ai
principi  dell'ordinamento  giuridico  della  Repubblica,   di   cui,
rispettivamente, agli articoli 3  e  97  della  Costituzione  e  agli
articoli 3, 39 e 97 della Costituzione. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Si  chiede  che  codesta  Ecc.ma  Corte   costituzionale   voglia
dichiarare   costituzionalmente   illegittimi   e    conseguentemente
annullare gli articoli 8 e 17, comma 3, della L.R. Sardegna n. 28 del
9 ottobre 2025. 
    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 
      1. estratto della delibera del Consiglio  dei  ministri  del  4
dicembre 2025 
        Roma, 5 dicembre 2025. 
 
                                  L'Avvocato dello Stato: Urbani Neri