Symfony Profiler

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R. e il Ministero delle imprese e del made in Italy, con ordinanza del 4 settembre 2024, iscritta al n. 183 del registro ordinanze 2024 e pubblicata nella \u003cem\u003eGazzetta Ufficiale\u003c/em\u003e della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell\u0026#8217;anno 2024.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"IT\"\u003e\u003cem\u003eVisti\u003c/em\u003e l\u0026#8217;atto di costituzione di R. R., nonch\u0026#233; l\u0026#8217;atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"IT\"\u003e\u003cem\u003eudito\u003c/em\u003e nell\u0026#8217;udienza pubblica del 10 giugno 2025 il Giudice relatore Luca Antonini;\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"IT\"\u003e\u003cem\u003euditi\u003c/em\u003e l\u0026#8217;avvocato Antonio Martini per R. R. e l\u0026#8217;avvocato dello Stato Antonio Grumetto per il Presidente del Consiglio dei ministri;\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"IT\"\u003e\u003cem\u003edeliberato\u003c/em\u003e nella camera di consiglio del 10 giugno 2025.\r\n\u003c/P\u003e","inizio_testo_tc":"","fatto_testo":"\u003cP class\u003d\"FR\"\u003e\u003cem\u003eRitenuto in fatto\u003c/em\u003e\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e1.\u0026#8211; Con ordinanza del 4 settembre 2024, iscritta al n. 183 del registro ordinanze 2024, il Consiglio di Stato, sezione sesta, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 45 e 117, primo comma, della Costituzione, quest\u0026#8217;ultimo in relazione all\u0026#8217;art. 3 della Convenzione europea dei diritti dell\u0026#8217;uomo e all\u0026#8217;art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, nonch\u0026#233; in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 17 e 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell\u0026#8217;Unione europea, questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220 (Norme in materia di riordino della vigilanza sugli enti cooperativi, ai sensi dell\u0026#8217;articolo 7, comma 1, della legge 3 aprile 2001, n. 142, recante: \u0026#171;Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore\u0026#187;), nella parte in cui dispone lo scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; degli \u0026#171;enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza\u0026#187;, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eIl suddetto comma 3, come sostituito dall\u0026#8217;art. 1, comma 936, lettera \u003cem\u003ea\u003c/em\u003e), numero 1), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l\u0026#8217;anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), stabilisce che \u0026#171;[f]ermo restando quanto previsto dall\u0026#8217;articolo 2638, secondo comma, del codice civile, gli enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza o non rispettano finalit\u0026#224; mutualistiche sono cancellati, sentita la Commissione centrale per le cooperative, dall\u0026#8217;albo nazionale degli enti cooperativi. Si applica il provvedimento di scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile e dell\u0026#8217;articolo 223-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e delle disposizioni per l\u0026#8217;attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2514, primo comma, lettera \u003cem\u003ed\u003c/em\u003e), del codice civile\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e2.\u0026#8211; Il giudice \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e deve decidere l\u0026#8217;appello avverso la sentenza di rigetto del ricorso nei confronti del decreto del Ministero delle imprese e del made in Italy 22 agosto 2023 che, in applicazione del citato art. 12, comma 3, ha disposto lo scioglimento e la nomina del commissario liquidatore della Progetto Uomo scarl. La societ\u0026#224; cooperativa aveva infatti omesso di dare riscontro alla richiesta del revisore di prendere immediati contatti per avviare l\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza e alla successiva diffida, entrambe inviate a mezzo posta elettronica certificata (PEC) all\u0026#8217;indirizzo della societ\u0026#224;. Con lo stesso mezzo, il Ministero ha comunicato alla cooperativa l\u0026#8217;avvio del procedimento ai sensi dell\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile e, in assenza di osservazioni pervenute, ha dunque adottato il provvedimento di scioglimento.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e3.\u0026#8211; In punto di rilevanza delle questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale sollevate, il giudice rimettente argomenta anzitutto di dovere esaminare i motivi di impugnazione formulati dalla ricorrente R. R., gi\u0026#224; legale rappresentante della cooperativa, davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, e dalla stessa riproposti come motivi di appello della sentenza che aveva erroneamente omesso di scrutinarli.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eAl riguardo, il Consiglio di Stato ritiene non fondata la tesi secondo cui l\u0026#8217;amministrazione non avrebbe ponderato la propria decisione con gli interessi in gioco, osservando che l\u0026#8217;art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 220 del 2002 imporrebbe lo scioglimento dell\u0026#8217;ente cooperativo che si sottragga alla revisione senza richiedere ulteriori verifiche, trattandosi di un \u0026#171;atto dovuto\u0026#187;. Inoltre, la suddetta disposizione, nel prevedere che \u0026#171;[s]i applica\u0026#187; il provvedimento di cui all\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ., non rinvierebbe ai presupposti ivi indicati, ma, esclusivamente, al tipo di provvedimento da adottare e ai conseguenti effetti connessi, tra cui la devoluzione del patrimonio dell\u0026#8217;ente cooperativo ai fondi mutualistici di cui all\u0026#8217;art. 11 della legge 31 gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di societ\u0026#224; cooperative).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e3.1.\u0026#8211; La previsione in esame, pertanto, dettando un automatismo sanzionatorio vincolato, non conferirebbe spazi di valutazione discrezionale all\u0026#8217;amministrazione e nemmeno si presterebbe a interpretazioni costituzionalmente orientate, le quali risulterebbero in contrasto con il dettato normativo, incentrato su una \u0026#171;valutazione \u003cem\u003eex ante\u003c/em\u003e\u0026#187;, per cui la sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza determina automaticamente lo scioglimento.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e3.2.\u0026#8211; Inoltre, non sarebbero condivisibili le censure della omessa considerazione, da parte del provvedimento impugnato, dello stato di buona fede della appellante, nella specie non ravvisabile, e nemmeno della imputabilit\u0026#224; dell\u0026#8217;impedimento della revisione alla condotta illecita del commercialista incaricato per i rapporti con l\u0026#8217;autorit\u0026#224; amministrativa, dovendo la societ\u0026#224; rispondere dell\u0026#8217;operato del proprio ausiliario.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e3.3.\u0026#8211; Diversamente da quanto sostenuto da quest\u0026#8217;ultima, il giudice \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e ritiene altres\u0026#236; che la disposizione di cui all\u0026#8217;art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 220 del 2002, riferendosi in generale alla sottrazione alla vigilanza, includerebbe \u0026#171;tutte le condotte che impedisc[o]no al revisore incaricato di accertare i requisiti mutualistici\u0026#187;, ci\u0026#242; che rappresenta il fine dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza secondo quanto previsto dall\u0026#8217;art. 1, comma 2, del richiamato decreto legislativo.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e3.4.\u0026#8211; Le questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 220 del 2002 risulterebbero rilevanti per la definizione del giudizio, poich\u0026#233; ove la disposizione censurata venisse ritenuta conforme ai parametri evocati, l\u0026#8217;appello dovrebbe essere respinto, \u0026#171;risultando le altre censure prive di fondamento\u0026#187;; al contrario, la illegittimit\u0026#224; costituzionale della stessa \u0026#171;determinerebbe il venir meno della fattispecie\u0026#187; attributiva del potere in concreto esercitato, con conseguente accoglimento dell\u0026#8217;appello e annullamento del provvedimento originariamente impugnato.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.\u0026#8211; Nell\u0026#8217;introdurre l\u0026#8217;esposizione della non manifesta infondatezza delle questioni sollevate, il giudice \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e segnala che, rispetto alla versione originaria della disposizione censurata \u0026#8211; ai sensi della quale \u0026#171;[g]li enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza o non rispettano finalit\u0026#224; mutualistiche sono cancellati, sentita la Commissione centrale per le cooperative, dall\u0026#8217;albo nazionale degli enti cooperativi ovvero, nelle more dell\u0026#8217;istituzione dello stesso, dal registro prefettizio e dallo schedario generale della cooperazione\u0026#187; \u0026#8211; la modifica apportata dalla legge di bilancio 2018 avrebbe inasprito il trattamento sia del \u0026#171;mancato rispetto del carattere mutualistico prevalente\u0026#187;, sia della sottrazione dell\u0026#8217;ente all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza, \u0026#171;determinando anche per tale ipotesi lo scioglimento della Societ\u0026#224; Cooperativa per atto d\u0026#8217;autorit\u0026#224;, con obbligo di devoluzione del patrimonio\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eDa ci\u0026#242; conseguirebbe, ad avviso del giudice rimettente, \u0026#171;l\u0026#8217;applicazione di una misura (lo scioglimento e la devoluzione dei beni), che, in specie con riguardo alla sottrazione alla vigilanza ha una chiara natura meramente sanzionatoria\u0026#187;, trattandosi \u0026#171;di una sanzione che, pur se non penale, assume, comunque, carattere punitivo\u0026#187; alla stregua dei criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell\u0026#8217;uomo, utilizzati anche da questa Corte (della quale sono richiamate le sentenze n. 134 e n. 63 del 2019, n. 222 e n. 121 del 2018 e n. 68 del 2017). Nella specie, prescindendo dalla qualificazione formale, la natura punitiva si evincerebbe \u0026#171;sia in ragione della natura dell\u0026#8217;infrazione che dalla natura o grado di severit\u0026#224; della sanzione prevista\u0026#187;; in particolare, la misura in esame si connoterebbe per essere: a) \u0026#171;di carattere generale\u0026#187;, non avendo \u0026#171;natura disciplinare\u0026#187;; b) dotata di \u0026#171;una funzione repressiva e dissuasiva e non anche risarcitoria o ripristinatoria\u0026#187;; c) \u0026#171;particolarmente afflittiva, determinando la cessazione dell\u0026#8217;ordinaria attivit\u0026#224;\u0026#187; della societ\u0026#224; e l\u0026#8217;apertura della fase finalizzata alla devoluzione del patrimonio e alla successiva estinzione dell\u0026#8217;ente.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eL\u0026#8217;affermata \u0026#171;natura \u0026#8220;punitiva\u0026#8221; della sanzione\u0026#187; inciderebbe \u0026#171;sul controllo di proporzionalit\u0026#224; e ragionevolezza della misura\u0026#187;, che la giurisprudenza costituzionale ritiene applicabile anche \u0026#171;al settore delle sanzioni amministrative di carattere \u0026#8220;punitivo\u0026#8221;\u0026#187; (sono citate le sentenze n. 95 del 2022, n. 185 del 2021, n. 112 e n. 88 del 2019 e n. 22 del 2018).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.1.\u0026#8211; Su tali basi, l\u0026#8217;ordinanza di rimessione prospetta un primo profilo di censura dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, relativo alla \u0026#171;proporzionalit\u0026#224; \u0026#8220;ordinale\u0026#8221;\u0026#187;, espressione del principio di uguaglianza di cui all\u0026#8217;art. 3 Cost., violato dalla suddetta previsione che \u0026#171;sottopone al medesimo complessivo trattamento due ipotesi nettamente diverse sul piano del disvalore\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eInfatti, la sottrazione alla vigilanza consisterebbe in una \u0026#171;condotta di mero impedimento delle verifiche dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; amministrativa in ordine al possesso dei requisiti mutualistici a cui tali accertamenti sono finalizzati\u0026#187;, mentre l\u0026#8217;altra fattispecie, il mancato rispetto delle finalit\u0026#224; mutualistiche, attesterebbe la vera e propria mancanza di queste, ovvero del \u0026#171;tratto caratteristico e differenziale\u0026#187; delle cooperative, in ragione del quale l\u0026#8217;art. 45 Cost. riconosce a tale fenomeno la peculiare funzione sociale e solidaristica.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eLa natura e la tipologia della sanzione sarebbero dunque sproporzionate per la irragionevole previsione come illecita di una condotta meramente strumentale alla verifica del possesso di tali requisiti, \u0026#171;ma che non \u0026#232;, in alcun modo, indice della mancanza degli stessi\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eInoltre, la \u0026#171;irragionevole assimilazione\u0026#187; delle due ipotesi produrrebbe il \u0026#171;rischio (concretamente rilevato nella fattispecie oggetto del giudizio)\u0026#187; che persino societ\u0026#224; cooperative che esercitano la loro attivit\u0026#224; conformemente alle previsioni legali e sono, perci\u0026#242;, destinatarie della tutela di cui all\u0026#8217;art. 45 Cost., \u0026#171;vengano sciolte per la mera sottrazione alla vigilanza, senza, quindi, accertare il possesso dei requisiti mutualistici\u0026#187;. Pertanto, anche tale previsione costituzionale rileverebbe come parametro di legittimit\u0026#224; costituzionale, in combinato disposto con l\u0026#8217;art. 3 Cost., quale norma che tutela i diritti incisi dalla sanzione amministrativa (\u0026#232; richiamata la sentenza n. 112 del 2019 di questa Corte).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.1.1.\u0026#8211; D\u0026#8217;altro canto, osserva il giudice rimettente, la sanzione non potrebbe dirsi proporzionata sul rilievo che la condotta punita, \u0026#171;in sostanza, impedisce la verifica del possesso dei requisiti mutualistici\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eInfatti, per quanto la giurisprudenza costituzionale ravvisi nella collaborazione dei privati con l\u0026#8217;amministrazione tributaria l\u0026#8217;adempimento di un dovere inderogabile di solidariet\u0026#224; di cui all\u0026#8217;art. 2 Cost., facendo da ci\u0026#242; discendere \u0026#171;l\u0026#8217;esigenza, per il buon funzionamento del sistema tributario, che l\u0026#8217;omessa presentazione della dichiarazione dei redditi sia presidiata da una sanzione con un forte effetto deterrente\u0026#187; (\u0026#232; citata la sentenza di questa Corte n. 46 del 2023), tuttavia, le due situazioni non potrebbero essere ritenute \u0026#171;sostanzialmente identiche\u0026#187;. Infatti, mentre l\u0026#8217;esigenza di cooperazione sarebbe particolarmente avvertita nel sistema tributario, sia per la molteplicit\u0026#224; dei soggetti e per la pluralit\u0026#224; delle fattispecie impositive che vengono in rilievo, sia per la stretta connessione tra il puntuale adempimento delle obbligazioni tributarie e l\u0026#8217;attuazione dei diritti costituzionali, il fenomeno cooperativo, invece, \u0026#171;per quanto diffuso e proteiforme\u0026#187;, riguarderebbe un numero di societ\u0026#224;, che, \u0026#171;secondo un rapporto Eurisce [\u003cem\u003erecte\u003c/em\u003e: Euricse] del 2023, era, all\u0026#8217;epoca di 41.000 unit\u0026#224; (escluse le organizzazioni nel settore finanziario e bancario)\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eIn ogni caso, la sanzione in esame non rappresenterebbe \u0026#171;un valido meccanismo di coazione indiretta per addivenire, comunque, all\u0026#8217;accertamento dei requisiti mutualistici\u0026#187;, dal momento che la previsione censurata non fa discendere dall\u0026#8217;inadempimento dell\u0026#8217;obbligo di sottoporsi alla vigilanza \u0026#171;meccanismi officiosi di verifica\u0026#187; \u0026#8211; come avviene, ad esempio, nell\u0026#8217;ipotesi di cui all\u0026#8217;art. 41 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi) \u0026#8211; ma \u0026#171;giunge direttamente alla misura pi\u0026#249; incisiva\u0026#187;, lo scioglimento della societ\u0026#224;, \u0026#171;con la conseguente \u0026#8220;liquefazione\u0026#8221; del nesso di strumentalit\u0026#224; rispetto alle verifiche a cui la cooperazione del privato \u0026#232; finalizzata\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eInoltre, ad avviso del giudice \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e andrebbe considerata la presenza, nel sistema fiscale, di regole, come quella di cui all\u0026#8217;art. 7 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma dell\u0026#8217;articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), volte a consentire una concreta e adeguata dosimetria sanzionatoria, nonch\u0026#233; \u0026#171;a mitigare l\u0026#8217;applicazione di sanzioni [\u0026#8230;] che, strutturate per garantire un forte effetto deterrente al fine di evitare evasioni anche totali delle imposte, tendono a divenire draconiane quando colpiscono contribuenti che invece tale intento chiaramente non rivelano\u0026#187; (\u0026#232; citata ancora la sentenza n. 46 del 2023). In altri termini, mentre nel sistema tributario sono presenti regole che consentono di addivenire a un\u0026#8217;applicazione proporzionata, ragionevole e adeguata delle sanzioni, nel caso in esame \u0026#171;questi meccanismi non sono previsti e la sanzione consegue automaticamente all\u0026#8217;accertamento della sottrazione alla vigilanza\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.2.\u0026#8211; Sulla base delle considerazioni fin qui esposte l\u0026#8217;ordinanza di rimessione ravvisa anche \u0026#171;la carenza di proporzionalit\u0026#224; \u0026#8220;cardinale\u0026#8221; o non comparativa della sanzione prevista\u0026#187; dalla disposizione censurata, \u0026#171;intrinsecamente priva di proporzionalit\u0026#224; e ragionevolezza\u0026#187;, secondo i criteri della giurisprudenza costituzionale che consentono uno scrutinio di proporzionalit\u0026#224; indipendentemente dalla individuazione di un preciso \u003cem\u003etertium\u003c/em\u003e\u003cem\u003e \u003c/em\u003e\u003cem\u003ecomparationis\u003c/em\u003e (sono richiamate le sentenze n. 91 del 2024, n. 136 del 2020 e n. 284 del 2019).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.2.1.\u0026#8211; In questa prospettiva, l\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002 violerebbe non soltanto gli artt. 3 e 45 Cost., ma anche l\u0026#8217;art. 117, primo comma, Cost., in relazione all\u0026#8217;art. 3 CEDU e all\u0026#8217;art. 1 Prot. addiz. CEDU. La giurisprudenza della Corte EDU, infatti, avrebbe sia \u0026#171;estratto dal divieto di trattament[i] inumani e degradanti \u003cem\u003eex\u003c/em\u003e art. 3 della Convenzione il divieto di pene \u0026#8220;grossolanamente sproporzionate\u0026#8221;\u0026#187;, sia richiesto la valutazione di congruit\u0026#224; della sanzione specialmente laddove l\u0026#8217;attivit\u0026#224; svolta dalla persona condannata o sanzionata si inquadri nell\u0026#8217;ambito di un diritto convenzionalmente riconosciuto, \u0026#171;con conseguente necessit\u0026#224; di uno scrutinio di legittimit\u0026#224; particolarmente stringente\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eNella specie, tale giurisprudenza assumerebbe rilievo dal momento che la sanzione in esame \u0026#171;incide su una situazione quale la libert\u0026#224; di impresa che rinviene tutela nella regola\u0026#187; di cui all\u0026#8217;art. 1 Prot. addiz. CEDU.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.2.2.\u0026#8211; La disposizione censurata si porrebbe in contrasto anche con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 17 e 49, paragrafo 3, CDFUE; disposizioni, queste ultime, che, rispettivamente, tutelano il diritto di propriet\u0026#224; e sanciscono il principio della proporzionalit\u0026#224; delle pene.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eAl riguardo, l\u0026#8217;ordinanza di rimessione osserva che, pur non potendosi nella specie disapplicare la normativa interna, in quanto l\u0026#8217;effetto diretto del richiamato art. 49 \u0026#232; \u0026#171;limitato alla materia oggetto di normazione secondaria dell\u0026#8217;Unione\u0026#187;, i principi affermati dalla Corte di giustizia dell\u0026#8217;Unione europea in relazione alle due previsioni della Carta costituirebbero \u0026#171;criteri orientativi dell\u0026#8217;interpretazione di altre garanzie costituzionali nell\u0026#8217;intero ambito dell\u0026#8217;ordinamento giuridico italiano\u0026#187; e, quindi, validi parametri di legittimit\u0026#224; costituzionale.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.3.\u0026#8211; Secondo il giudice \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e, dai plurimi indici in precedenza sviluppati emergerebbe, anche alla luce dei richiamati parametri convenzionali ed eurounitari, il carattere sproporzionato e irragionevole dell\u0026#8217;apparato sanzionatorio previsto per il caso di sottrazione alla vigilanza.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eIn particolare, oltre a consistere in \u0026#171;una misura automatica e non graduabile da parte dell\u0026#8217;Amministrazione\u0026#187;, la sanzione prevista \u0026#232; \u0026#171;di eccezionale severit\u0026#224;\u0026#187;, per una condotta che \u0026#171;non pu\u0026#242; neppure ritenersi sintomatica della carenza dei requisiti di mutualit\u0026#224; che la revisione deve accertare\u0026#187;. D\u0026#8217;altro canto, a fronte dell\u0026#8217;inadempimento all\u0026#8217;obbligo di sottoporsi alla vigilanza, il legislatore non ha previsto \u0026#171;ulteriori strumenti\u0026#187; idonei a svolgere le verifiche necessarie all\u0026#8217;accertamento dei requisiti mutualistici, se del caso mediante poteri ispettivi di carattere officioso.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003ePertanto, condotte come quella oggetto del giudizio \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e \u0026#8211; estrinsecatasi \u0026#171;semplicemente non dando riscontro al revisore\u0026#187;, senza comportamenti fraudolenti \u0026#8211; non potrebbero costituire \u003cem\u003eex se\u003c/em\u003e un danno per gli interessi pubblici relativi al fenomeno cooperativo, i quali, invece, sarebbero pregiudicati dalla disposizione censurata, il cui effetto sarebbe il venir meno delle attivit\u0026#224; svolte dalla cooperativa, \u0026#171;ledendo anche gli interessi dei soci e degli altri beneficiari\u0026#187; delle stesse e arrecando, in sostanza, \u0026#171;una \u0026#8220;sofferenza\u0026#8221; [\u0026#8230;] eccessiva e, come tale, ingiusta\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e4.4.\u0026#8211; Ad avviso del giudice rimettente\u003cem\u003e \u003c/em\u003eandrebbe, inoltre, considerato che \u0026#171;un sistema cos\u0026#236; draconiano\u0026#187; potrebbe determinare il cosiddetto \u003cem\u003echilling\u003c/em\u003e\u003cem\u003e \u003c/em\u003e\u003cem\u003eeffect\u003c/em\u003e, secondo la terminologia della giurisprudenza della Corte suprema degli Stati Uniti d\u0026#8217;America, ossia \u0026#171;un effetto di deterrenza\u0026#187; che, nella specie, non solo riguarderebbe il diritto costituzionalmente garantito alla organizzazione dell\u0026#8217;impresa, ma coinvolgerebbe altres\u0026#236; gli \u0026#171;interessi generali del sistema cooperativistico\u0026#187;, quali il diritto al lavoro, lo sviluppo della personalit\u0026#224; umana e della societ\u0026#224;, la tutela della piccola propriet\u0026#224;, del credito e del risparmio.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eDunque, anche da questa prospettiva la misura risulterebbe irragionevole e sproporzionata, non potendosi ritenere, tra quelle in astratto ipotizzabili per ottenere l\u0026#8217;effetto di coazione indiretta perseguito dalla norma, la meno pregiudizievole per l\u0026#8217;esercizio di un\u0026#8217;attivit\u0026#224; economicamente rilevante.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e5.\u0026#8211; Di qui la indicazione, da parte dell\u0026#8217;ordinanza di rimessione, di \u0026#171;un trattamento sanzionatorio congruo, ricavabile dallo stesso sistema normativo, a presidio del dovere di collaborazione con l\u0026#8217;Autorit\u0026#224;\u0026#187;, che questa Corte potrebbe utilizzare in sostituzione di quello censurato, ove fosse accertata la violazione dei parametri evocati, ravvisandolo, tra le sanzioni previste dall\u0026#8217;art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 220 del 2002, nella gestione commissariale ai sensi dell\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003esexiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eL\u0026#8217;applicazione di questa previsione, che abilita l\u0026#8217;autorit\u0026#224; di vigilanza a revocare gli amministratori e i sindaci e ad affidare la gestione della societ\u0026#224; a un commissario, determinando i poteri e la durata, consentirebbe sia di mantenere un forte effetto di deterrenza dalla sottrazione ai controlli, sia di nominare un commissario che, come disposto dall\u0026#8217;ultimo comma della stessa, \u0026#171;si sostituisce agli organi amministrativi dell\u0026#8217;ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati\u0026#187;; sarebbe cos\u0026#236; possibile svolgere l\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza e limitare lo scioglimento della societ\u0026#224; ai soli casi in cui sia accertato, all\u0026#8217;esito, il mancato possesso dei requisiti mutualistici.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e6.\u0026#8211; Con atto depositato il 29 ottobre 2024 \u0026#232; intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall\u0026#8217;Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la non fondatezza delle questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale sollevate.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e6.1.\u0026#8211; Secondo la difesa statale l\u0026#8217;art. 1, comma 936, della legge n. 205 del 2017, nell\u0026#8217;introdurre le modifiche, tra gli altri, al censurato art. 12, comma 3, \u0026#171;manifest[erebbe] chiaramente la propria finalit\u0026#224; fiscale e non sanzionatoria\u0026#187;, enunciando che queste sono apportate \u0026#171;[a]l fine di contrastare l\u0026#8217;evasione fiscale e agevolare l\u0026#8217;accertamento e la riscossione da parte dell\u0026#8217;Agenzia delle entrate, mediante il potenziamento del sistema di vigilanza nei confronti delle societ\u0026#224; cooperative e delle sanzioni per il mancato rispetto del carattere mutualistico prevalente\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003ePertanto, in considerazione della \u0026#171;natura sostanzialmente fiscale delle misure riparatorie previste dalla disposizione in esame\u0026#187;, si dovrebbe \u0026#171;ritenere ragionevole lo scioglimento della societ\u0026#224; cooperativa quale reazione all\u0026#8217;assenza di collaborazione alla vigilanza\u0026#187; (\u0026#232; richiamata ancora la sentenza n. 46 del 2023).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eInoltre, la disposizione censurata, rinviando alla previsione di cui all\u0026#8217;art. 2514, primo comma, lettera \u003cem\u003ed\u003c/em\u003e), cod. civ., comporta la devoluzione del patrimonio sociale in favore dei fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione o dell\u0026#8217;erario, in caso di cooperative non associate (in base a quanto disposto, rispettivamente, dai commi 5 e 6 dell\u0026#8217;art. 11 della legge n. 59 del 1992). Di conseguenza, la finalit\u0026#224; dell\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ., che prevede il provvedimento di scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224;, andrebbe \u0026#171;qualificata anche in funzione promozionale del movimento cooperativo e non, invece, apprezzata unicamente per una (asserita) funzione meramente sanzionatoria\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eLa misura in esame assolverebbe, dunque, a una \u0026#171;funzione ripristinatoria dell\u0026#8217;ordine cooperativo violato\u0026#187;, mentre la sua afflittivit\u0026#224; sarebbe solo una conseguenza indiretta, non essendo lo scopo principale \u0026#171;la punizione della violazione della legalit\u0026#224; ma la doverosa ed inderogabile cura dell\u0026#8217;interesse pubblico specifico\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eD\u0026#8217;altro canto, osserva l\u0026#8217;Avvocatura generale, l\u0026#8217;assenza di natura sanzionatoria della disposizione censurata si ricaverebbe dalla stessa formulazione del censurato art. 12, comma 3, con il quale il legislatore \u0026#171;ha posto sullo stesso piano\u0026#187; la fattispecie degli enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza e quella del mancato rispetto delle finalit\u0026#224; mutualistiche da parte degli stessi enti, le quali, pur essendo \u0026#171;diverse tra loro\u0026#187;, \u0026#171;evidentemente per il Legislatore appaiono avere la stessa intrinseca natura\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eDi conseguenza, cos\u0026#236; come lo scioglimento della societ\u0026#224; cooperativa che non rispetta le finalit\u0026#224; mutualistiche non avrebbe natura sanzionatoria bens\u0026#236; ripristinatoria, altrettanto si dovrebbe ritenere quando la stessa misura reagisca alla sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza; situazione, questa, che per il legislatore costituirebbe \u0026#171;una presunzione \u003cem\u003eiuris et de iure\u003c/em\u003e di mancanza dello scopo mutualistico\u0026#187;, giustificando gli effetti previsti dalla disposizione censurata.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eA conferma della \u0026#171;natura ripristinatoria\u0026#187; della misura in esame la difesa statale rileva che, nell\u0026#8217;ambito dello stesso art. 12 del d.lgs. n. 220 del 2002, soltanto i provvedimenti individuati dal comma 1 sono espressamente qualificati come sanzionatori, e che, tra le condotte di sottrazione alla vigilanza, solo quella integrante il delitto di cui all\u0026#8217;art. 2638, secondo comma, cod. civ. \u0026#171;\u0026#232; stata ritenuta dal Legislatore come un\u0026#8217;attivit\u0026#224; illecita e, quindi, suscettibile di una sanzione punitiva\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e6.2.\u0026#8211; In ogni caso, conclude l\u0026#8217;Avvocatura generale, non sarebbe praticabile la soluzione proposta dal giudice rimettente, volta a rimediare al \u003cem\u003evulnus\u003c/em\u003e che questa Corte dovrebbe accertare ricorrendo alla previsione di cui all\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003esexiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eInfatti, la soluzione non si inserirebbe \u0026#171;nel tessuto normativo coerentemente con la logica perseguita dal legislatore\u0026#187; (\u0026#232; citata la sentenza n. 62 del 2022 di questa Corte), perch\u0026#233; contrasterebbe con la volont\u0026#224; dello stesso \u0026#171;di porre sullo stesso piano il mancato perseguimento dello scopo mutualistico e la sottrazione alla attivit\u0026#224; di vigilanza\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e7.\u0026#8211; Con atto depositato il 29 ottobre 2024 si \u0026#232; costituita R. R., legale rappresentante della Progetto Uomo scarl fino alla emanazione del decreto del Ministero delle imprese e del made in Italy 22 agosto 2023, impugnato nel giudizio principale.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e7.1.\u0026#8211; Aderendo alle censure sollevate dal giudice rimettente in riferimento alla violazione degli artt. 3 e 45 Cost., la parte sottolinea il carattere sproporzionato e irragionevole della sanzione prevista per la sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza, \u0026#171;vista l\u0026#8217;inaccettabile omogeneizzazione\u0026#187; con l\u0026#8217;altra condotta, \u0026#171;cui la prima \u0026#232; legata funzionalmente, che sanziona la cooperativa per difetto di perseguimento delle finalit\u0026#224; mutualistiche\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003eIn sostanza, il meccanismo sanzionatorio oggetto di censura finirebbe \u0026#171;per mortificare [\u0026#8230;] l\u0026#8217;obiettivo della norma, ovvero il rispetto dei caratteri mutualistici\u0026#187; dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; societaria, e \u0026#171;per polverizzare\u0026#187;, come sarebbe accaduto nella specie, \u0026#171;il valore economico faticosamente realizzato dall\u0026#8217;operosa attivit\u0026#224;\u0026#187; degli imprenditori cooperatori.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e7.2.\u0026#8211; Con riferimento alla prospettata violazione delle disposizioni sovranazionali ed eurounitarie, la parte ritiene che la misura sanzionatoria prevista dal censurato art. 12, comma 3, risulterebbe \u0026#171;sproporzionata anche in senso \u0026#8220;cardinale\u0026#8221; od assoluto perch\u0026#233; non calibrata sul fatto concreto\u0026#187;, \u0026#171;tenuto conto del suo carattere automatico e non graduabile, nonch\u0026#233; della sua eccezionale severit\u0026#224;\u0026#187;, laddove, invece, il legislatore \u0026#171;ben avrebbe potuto prevedere diversi strumenti per rimediare al difetto di collaborazione degli organi amministrativi della cooperativa ed accertare autonomamente la sussistenza dei requisiti mutualistici\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e7.3.\u0026#8211; Da ultimo, la parte prospetta a questa Corte la possibilit\u0026#224; di adire la Corte di giustizia dell\u0026#8217;Unione europea con una domanda di rinvio pregiudiziale ai sensi dell\u0026#8217;art. 267 del Trattato sul funzionamento dell\u0026#8217;Unione europea.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"FT\"\u003e8.\u0026#8211; Sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la parte, hanno depositato memorie con le quali ribadiscono gli argomenti in precedenza addotti.\r\n\u003c/P\u003e","fatto_testo_tc":"","diritto_testo":"\u003cP class\u003d\"DD\"\u003e\u003cem\u003eConsiderato in diritto\u003c/em\u003e\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e1.\u0026#8211; Con l\u0026#8217;ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 183 del 2024), il Consiglio di Stato, sezione sesta, ha sollevato questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, nella parte in cui dispone lo scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; degli \u0026#171;enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza\u0026#187;, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eSul presupposto che lo scioglimento autoritativo costituisca una sanzione amministrativa di carattere punitivo, il giudice \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e ritiene che la disposizione censurata v\u0026#236;oli, al metro degli artt. 3 e 45 Cost., il principio di proporzionalit\u0026#224; anzitutto nell\u0026#8217;accezione \u0026#8220;ordinale\u0026#8221;, prevedendo lo stesso trattamento per gli enti che non rispettano finalit\u0026#224; mutualistiche e per quelli che si sottraggono ai controlli, nonostante la netta diversit\u0026#224; del disvalore espresso dalle condotte rispettivamente sanzionate, poich\u0026#233; la sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza sarebbe solo strumentale alla verifica del possesso dei requisiti mutualistici, mentre non rappresenterebbe in alcun modo un indice della relativa mancanza.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa irragionevole assimilazione delle due fattispecie produrrebbe quindi il rischio che, per la mera sottrazione alla vigilanza, vengano sciolti enti cooperativi che esercitano la loro attivit\u0026#224; conformemente alle previsioni legali.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eSecondo il Consiglio di Stato la disposizione censurata violerebbe il principio di proporzionalit\u0026#224; anche nel suo profilo \u0026#8220;cardinale\u0026#8221;, in quanto, indipendentemente dalla individuazione di una ipotesi di raffronto, la misura in esame, automatica e non graduabile, raggiungerebbe un grado eccezionale di severit\u0026#224; a fronte di una condotta non sintomatica dell\u0026#8217;assenza dei requisiti mutualistici ed estrinsecatasi, come nel caso oggetto del giudizio principale, semplicemente non dando riscontro al revisore, senza comportamenti fraudolenti.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLo scioglimento autoritativo, determinando il venir meno delle attivit\u0026#224; dell\u0026#8217;ente, pregiudicherebbe dunque gli stessi interessi pubblici relativi al fenomeno cooperativo, ledendo in maniera eccessiva la posizione dei soci.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eSotto questo profilo, oltre ai gi\u0026#224; richiamati artt. 3 e 45 Cost., sarebbe anche violato l\u0026#8217;art. 117, primo comma, Cost., in relazione all\u0026#8217;art. 3 CEDU, espressivo del divieto di pene evidentemente sproporzionate, e all\u0026#8217;art. 1 Prot. addiz. CEDU.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa disposizione censurata contrasterebbe altres\u0026#236; con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 49, paragrafo 3, e 17 CDFUE, previsioni che, rispettivamente, riflettono i menzionati principi convenzionali.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e2.\u0026#8211; In via preliminare, va rilevata d\u0026#8217;ufficio l\u0026#8217;inammissibilit\u0026#224; delle questioni da ultimo indicate, non avendo il rimettente illustrato le ragioni che farebbero ricadere la disposizione censurata nell\u0026#8217;ambito di applicazione del diritto dell\u0026#8217;Unione europea, circostanza alla quale \u0026#232; subordinata, ai sensi dell\u0026#8217;art. 51 CDFUE, \u0026#171;la stessa applicabilit\u0026#224; delle norme della Carta, inclusa la loro idoneit\u0026#224; a costituire parametri interposti nel giudizio di legittimit\u0026#224; costituzionale\u0026#187; (sentenza n. 85 del 2024; nello stesso senso, sentenze n. 69, n. 31 e n. 7 del 2025).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e3.\u0026#8211; All\u0026#8217;esame nel merito delle questioni \u0026#232; opportuno premettere un inquadramento sistematico.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eL\u0026#8217;art. 45, primo comma, Cost. stabilisce: \u0026#171;[l]a Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualit\u0026#224; e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l\u0026#8217;incremento con i mezzi pi\u0026#249; idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalit\u0026#224;\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eNon si tratta di una disposizione comune nel panorama comparatistico: una tale valorizzazione trova infatti la sua giustificazione negli strati profondi della societ\u0026#224; di allora, che metteva di fronte ai costituenti l\u0026#8217;imponente movimento cooperativo sviluppatosi in Italia a partire dalla met\u0026#224; dell\u0026#8217;Ottocento.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eSi trattava di un movimento con caratteristiche del tutto peculiari, in quanto non legato a uno degli specifici modelli che si erano via via sviluppati all\u0026#8217;estero, poich\u0026#233; in realt\u0026#224; li aveva progressivamente abbracciati tutti, iniziando dalle cooperative di consumo, per proseguire con quelle di produzione e lavoro, quindi con le banche popolari, le casse rurali, le mutue assicuratrici, i consorzi agrari e le cooperative agricole.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eNella vita degli italiani si era quindi radicata una realt\u0026#224; cooperativa che operava in modo apprezzato negli ambiti pi\u0026#249; vari e che era largamente trasversale: erano fiorite cooperative social-comuniste, cattoliche e repubblicane, con le loro separate centrali cooperative e reti di imprese.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eProprio queste caratteristiche permisero al movimento cooperativo di essere fortemente valorizzato in Assemblea costituente, come emerge sin dalla relazione introduttiva svolta nella Terza sottocommissione dall\u0026#8217;on. Emilio Canevari, dove si precis\u0026#242; che \u0026#171;[l]a cooperazione, con le sue organizzazioni basate sui principi della mutualit\u0026#224; e ispirate ad alte finalit\u0026#224; di libert\u0026#224; umana, costituisce un efficace mezzo di difesa dei produttori e dei consumatori dalla speculazione privata, e di elevazione morale e materiale delle classi lavoratrici\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e3.1.\u0026#8211; L\u0026#8217;art. 45, primo comma, Cost. si colloca all\u0026#8217;interno di una visione pluralistica del sistema economico, completandone il quadro della disciplina costituzionale, che risulta tracciato, nelle sue linee portanti, dagli artt. 41, 42 e 43.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eCon una sostanziale peculiarit\u0026#224;: mentre rispetto all\u0026#8217;iniziativa economica privata l\u0026#8217;\u0026#171;utilit\u0026#224; sociale\u0026#187; si pone come principio limitante, alla cooperazione la Costituzione \u0026#171;riconosce\u0026#187; una \u0026#171;funzione sociale\u0026#187;, individuandola quindi come connaturale a questo modello organizzativo, in quanto generativo di democrazia economica e mutualit\u0026#224;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eTale funzione sociale si estrinseca, infatti, \u0026#171;nella congiunta realizzazione del decentramento democratico del potere di organizzazione e gestione della produzione e della maggiore diffusione e pi\u0026#249; equa distribuzione del risultato utile della produzione stessa\u0026#187; (sentenza n. 408 del 1989).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eIn questi termini, il valore della cooperazione, che ne giustifica la promozione, sta nella capacit\u0026#224; di unire strutturalmente all\u0026#8217;aspetto economico quella funzione sociale che i costituenti consideravano necessaria per la promozione del lavoro e la realizzazione del bene comune.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e3.2.\u0026#8211; Il mandato costituzionale a promuovere e favorire l\u0026#8217;incremento della cooperazione con i mezzi pi\u0026#249; idonei mantiene oggi una sua perdurante attualit\u0026#224;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eL\u0026#8217;impresa cooperativa, ascrivibile all\u0026#8217;ambito dell\u0026#8217;economia civile, rappresenta infatti una forma avanzata di impresa anche in sistemi socialmente evoluti, che non \u0026#232; surrogabile dal nuovo fenomeno delle societ\u0026#224; \u003cem\u003ebenefit\u003c/em\u003e \u0026#8211; figura istituita dall\u0026#8217;art. 1, comma 376, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante \u0026#171;Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilit\u0026#224; 2016)\u0026#187; \u0026#8211;, che perseguono, nell\u0026#8217;esercizio dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; d\u0026#8217;impresa, oltre allo scopo di lucro, anche una o pi\u0026#249; finalit\u0026#224; di beneficio comune, funzionale a determinare un impatto responsabile, sostenibile e trasparente sulle persone, sull\u0026#8217;ambiente e sulla societ\u0026#224;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eA contraddistinguere l\u0026#8217;impresa cooperativa sono, infatti, elementi del tutto peculiari: la mutualit\u0026#224;, che ne costituisce la missione fondante, ricollegandosi ai principi di solidariet\u0026#224; e di sussidiariet\u0026#224; orizzontale, e la democraticit\u0026#224;, che ne informa il modello di \u003cem\u003egovernance\u003c/em\u003e.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa riforma del diritto societario operata dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6 (Riforma organica della disciplina delle societ\u0026#224; di capitali e societ\u0026#224; cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366) ha valorizzato sia l\u0026#8217;elemento della democraticit\u0026#224;, con riguardo ai principi della \u0026#8220;porta aperta\u0026#8221; (art. 2528 cod. civ.) e del voto \u003cem\u003eper capita\u003c/em\u003e (art. 2538, comma 2, cod. civ.), sia quello della mutualit\u0026#224; (art. 2511 cod. civ.).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eL\u0026#8217;art. 1, comma 464, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante \u0026#171;Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)\u0026#187;, disciplinando il principale vantaggio tributario della societ\u0026#224; cooperativa, cio\u0026#232; la detassazione degli utili destinati a riserva indivisibile, ha poi reso palese la fondamentale differenza tra le societ\u0026#224; cooperative e le altre imprese, perch\u0026#233; solo le prime, accantonando nel patrimonio sociale risorse necessariamente sottratte al godimento dei soci, \u0026#171;si configurano come enti di creazione di ricchezza intergenerazionale, devoluta tramite i fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione\u0026#187; (sentenza n. 93 del 2022), nell\u0026#8217;ottica della mutualit\u0026#224; esterna o di sistema, volta a sostenere la cooperazione nella sua globalit\u0026#224; (sentenza n. 150 del 2022).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e3.3.\u0026#8211; Tuttavia, nonostante questi caratteri, che ne rendono perdurante e attuale la specifica funzione sociale, oggi il modello cooperativo sta attraversando una grave crisi, attestata dal tasso di crescita ormai da alcuni anni costantemente negativo, a dispetto di quello del totale delle imprese, che, escluso il periodo pandemico, \u0026#232; positivo: in sostanza, il modello cooperativo non sembra attirare pi\u0026#249; come forma di impresa.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eAnche con riguardo al fatturato, la relazione al Parlamento sulla cooperazione per gli anni 2018-2021 segnala una consistente flessione del settore, iniziata gi\u0026#224; prima della ulteriore frenata registrata nel 2020 (Ministero delle imprese e del made in Italy, \u0026#171;Relazione sull\u0026#8217;attivit\u0026#224; svolta in favore della cooperazione\u0026#187;, anni 2018-2021, presentata il 30 dicembre 2022, pag. 9).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eA determinare tale fenomeno, rilevato negli ultimi anni, concorrono senza dubbio plurimi fattori, ma tra questi riveste un ruolo anche l\u0026#8217;assetto legislativo, nel quale, a fronte della perdita di peso dei vantaggi fiscali, sono state introdotte normative non particolarmente incentivanti per questa tipologia di impresa, come quelle per contrastare la nascita di \u0026#8220;false cooperative\u0026#8221; \u0026#8211; quale l\u0026#8217;abolizione della figura dell\u0026#8217;amministratore unico di cooperativa \u0026#8211; e quelle che hanno favorito la nascita di modelli di impresa \u0026#8220;quasi concorrenti\u0026#8221;, prevedendo e disciplinando altre tipologie societarie, in particolare le societ\u0026#224; a responsabilit\u0026#224; limitata semplificate e le societ\u0026#224; \u003cem\u003ebenefit\u003c/em\u003e in forma di societ\u0026#224; di capitali.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eIn questi termini, la legislazione stenta a favorire realmente l\u0026#8217;\u0026#171;incremento\u0026#187; della cooperazione \u0026#171;con i mezzi pi\u0026#249; idonei\u0026#187; secondo il mandato dell\u0026#8217;art. 45 Cost.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eProprio al rischio di un \u003cem\u003echilling\u003c/em\u003e\u003cem\u003e \u003c/em\u003e\u003cem\u003eeffect\u003c/em\u003e fa, invero, riferimento l\u0026#8217;ordinanza di rimessione nel sollevare le questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale della norma censurata, laddove evidenzia che un \u0026#171;sistema cos\u0026#236; draconiano\u0026#187; \u0026#8211; frutto, come si vedr\u0026#224;, della recente evoluzione legislativa \u0026#8211; rischierebbe di determinare \u0026#171;un effetto di deterrenza rispetto all\u0026#8217;esercizio di un\u0026#8217;attivit\u0026#224; che non solo integra un diritto costituzionalmente garantito dei consociati (l\u0026#8217;organizzazione dell\u0026#8217;impresa), ma che assume anche una peculiare rilevanza sociale, come espresso dall\u0026#8217;art. 45 della Costituzione e dalle ulteriori previsioni che [\u0026#8230;] trovano realizzazione nella dimensione collettiva cooperativista (diritto al lavoro, sviluppo della personalit\u0026#224; umana e della Societ\u0026#224;, tutela della piccola propriet\u0026#224;, tutela del credito e del risparmio, etc.)\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e4.\u0026#8211; Le questioni sono fondate in riferimento agli artt. 3 e 45, primo comma, Cost., con assorbimento dell\u0026#8217;altro parametro evocato.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa misura censurata si inserisce nel ventaglio dei provvedimenti sanzionatori amministrativi che l\u0026#8217;art. 12 del d.lgs. n. 220 del 2002 individua come possibili effetti della vigilanza sugli enti cooperativi e si colloca al grado massimo di afflittivit\u0026#224;, determinando autoritativamente lo scioglimento dell\u0026#8217;ente.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eAnche a essa \u0026#232; quindi applicabile il \u0026#171;principio di proporzionalit\u0026#224; della sanzione rispetto alla gravit\u0026#224; dell\u0026#8217;illecito\u0026#187; (sentenza n. 266 del 2022).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e4.1.\u0026#8211; La valutazione di legittimit\u0026#224; costituzionale si deve strutturare verificando, innanzitutto, la finalit\u0026#224; perseguita dal legislatore, che appare, in astratto, legittima: la vigilanza cooperativa \u0026#171;\u0026#232; finalizzata all\u0026#8217;accertamento dei requisiti mutualistici\u0026#187;, come enuncia l\u0026#8217;art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 220 del 2002, e la disposizione censurata declina la previsione costituzionale degli \u0026#171;opportuni controlli\u0026#187; (art. 45, primo comma, Cost.) finalizzati ad assicurare che gli enti cooperativi mantengano sempre il carattere e le finalit\u0026#224; della cooperazione.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eTuttavia, essa impone lo scioglimento dell\u0026#8217;ente, ai sensi dell\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ., con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici, al verificarsi di qualsiasi condotta di inadempimento all\u0026#8217;obbligo di consentire l\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza: \u0026#232; in questa prospettiva, in sostanza, che il rimettente lamenta la violazione del principio di proporzionalit\u0026#224;, rilevando che la mera sottrazione alla vigilanza, che di per s\u0026#233; non \u0026#232; indicativa della mancanza dei requisiti mutualistici, nella disposizione censurata viene irragionevolmente assimilata alla situazione, di ben diverso disvalore, dell\u0026#8217;ente che risulti effettivamente privo degli stessi all\u0026#8217;esito dei controlli eseguiti.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eA tale argomento l\u0026#8217;Avvocatura generale dello Stato oppone che la situazione di sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza costituirebbe per il legislatore \u0026#171;una presunzione \u003cem\u003eiuris et de iure\u003c/em\u003e di mancanza dello scopo mutualistico\u0026#187;, giustificando gli effetti previsti dalla disposizione censurata.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e4.2.\u0026#8211; Questa tesi non \u0026#232; condivisibile e rivela, in concreto, l\u0026#8217;impossibilit\u0026#224; di superare i test di connessione razionale e di necessit\u0026#224;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003ePosto che la disposizione censurata, al primo periodo, mantiene fermo \u0026#171;quanto previsto dall\u0026#8217;articolo 2638, secondo comma, del codice civile\u0026#187;, il quale sanziona penalmente i comportamenti dolosi di ostacolo all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza, la misura dello scioglimento anticipa senza adeguata giustificazione la soppressione dell\u0026#8217;ente cooperativo rispetto all\u0026#8217;accertamento della mancanza dei requisiti mutualistici.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e\u0026#200; bens\u0026#236; vero che alcune modalit\u0026#224; di sottrazione, verosimilmente realizzate per evitare che l\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza disveli la reale mancanza dei requisiti mutualistici, potrebbero presentare una precisa valenza sintomatica di questa situazione.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eResta il fatto, per\u0026#242;, che la condotta sanzionata risulta quanto mai ampia, ricomprendendo non solo le condotte attive e fraudolente ma anche quelle omissive e soltanto negligenti, dal significato molto meno univoco.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eInoltre, in base alle modalit\u0026#224; impartite per lo svolgimento della vigilanza (risalenti nel tempo e oggi contenute nell\u0026#8217;art. 8 dei due decreti del Ministro delle imprese e del made in Italy, entrambi in data 5 marzo 2025, aventi a oggetto le modalit\u0026#224; di svolgimento e l\u0026#8217;approvazione della modulistica relative, rispettivamente, alla revisione e alla ispezione straordinaria degli enti cooperativi), a integrare la condotta sanzionata \u0026#232; sufficiente, come del resto \u0026#232; avvenuto nella fattispecie alla base del giudizio \u003cem\u003ea quo\u003c/em\u003e, la semplice mancata risposta alla comunicazione di avvio dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza e alla successiva diffida, entrambe inviate sulla casella PEC dell\u0026#8217;ente sottoposto al controllo, senza che sia nemmeno necessario un accesso fisico dell\u0026#8217;incaricato presso la sede sociale.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eIn tal modo, anche la condotta meramente omissiva e negligente del legale rappresentante nel monitorare la PEC, viene a risultare assimilata alla situazione sostanziale della mancanza dei requisiti mutualistici.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa disposizione censurata \u0026#232; quindi idonea a determinare lo scioglimento per atto d\u0026#8217;autorit\u0026#224; persino di cooperative che, ove sottoposte a revisione, risulterebbero in possesso dei requisiti mutualistici.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eIn quest\u0026#8217;ottica, appare evidente che, decretando lo scioglimento dell\u0026#8217;ente cooperativo che si sottrae all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza, il legislatore abbia rinunciato a ricorrere ai \u003cem\u003eleast\u003c/em\u003e\u003cem\u003e \u003c/em\u003e\u003cem\u003erestrictive\u003c/em\u003e\u003cem\u003e \u003c/em\u003e\u003cem\u003emeans\u003c/em\u003e, ovvero a strumenti pi\u0026#249; flessibili che sarebbero stati comunque in grado di dare attuazione in via coattiva alla funzione pubblica di controllo e di superare l\u0026#8217;ostacolo ad essa frapposto.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eNel quadro normativo precedente al d.lgs. n. 220 del 2002, la prassi amministrativa, in assenza di una disciplina di fonte primaria della condotta di sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza, aveva, del resto, seguito un approccio conservativo, applicando la meno grave sanzione della sottoposizione alla gestione commissariale, che determina la sostituzione dell\u0026#8217;organo amministrativo con un commissario nominato dall\u0026#8217;autorit\u0026#224; di vigilanza.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eTra il 2012 e il 2018, inoltre, il legislatore aveva previsto che la suddetta condotta venisse colpita, anzich\u0026#233; con lo scioglimento, con una sanzione amministrativa soltanto pecuniaria (in forza del comma 5-\u003cem\u003eter\u003c/em\u003e dell\u0026#8217;art. 12 del d.lgs. n. 220 del 2002, nella formulazione in vigore fino al 31 dicembre 2017).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eInfine, una conferma della possibilit\u0026#224; di ricorrere a misure meno incisive, pur sempre adeguate a tutelare la legittima finalit\u0026#224; perseguita, si rinviene nella vigente disciplina del settore delle imprese sociali, sottoposte al potere ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Infatti, \u0026#171;[i]n caso di ostacolo allo svolgimento dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; ispettiva [\u0026#8230;], il Ministero vigilante pu\u0026#242; nominare un commissario \u003cem\u003ead acta\u003c/em\u003e, anche nella persona del legale rappresentante dell\u0026#8217;impresa sociale, che affianchi gli organi dell\u0026#8217;impresa sociale e provveda allo specifico adempimento richiesto\u0026#187;, secondo quanto previsto dall\u0026#8217;art. 15, comma 7, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112, recante \u0026#171;Revisione della disciplina in materia di impresa sociale, a norma dell\u0026#8217;articolo 1, comma 2, lettera\u003cem\u003e c\u003c/em\u003e) della legge 6 giugno 2016, n. 106\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e4.3.\u0026#8211; La disposizione censurata non supera neanche il test di proporzionalit\u0026#224; in senso stretto, dato il particolare \u003cem\u003efavor\u003c/em\u003e con cui invece la Costituzione, come si \u0026#232; descritto, valorizza il fenomeno cooperativo; al contrario del mandato costituzionale, la disposizione censurata rischia, in effetti, di favorire il \u003cem\u003echilling\u003c/em\u003e\u003cem\u003e \u003c/em\u003e\u003cem\u003eeffect\u003c/em\u003e prefigurato dal rimettente.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eInoltre, non \u0026#232; dubitabile che la sanzione in questione, determinando la cessazione dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; dell\u0026#8217;ente cooperativo, finisce per incidere pesantemente anche sulla sfera delle persone fisiche che lo compongono, sia interrompendo l\u0026#8217;esercizio del diritto di svolgere attivit\u0026#224; di impresa in forma cooperativa e di fruire dei connessi servizi mutualistici, sia, nei casi in cui il socio presti attivit\u0026#224; lavorativa nella cooperativa, precludendogli la possibilit\u0026#224; di esercitare il suo diritto al lavoro.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eAl riguardo, la giurisprudenza di questa Corte ha pi\u0026#249; volte stigmatizzato la grave incidenza che il diritto al lavoro della persona pu\u0026#242; subire proprio per effetto di una sanzione amministrativa di particolare rigore (sentenze n. 266 e n. 246 del 2022 e n. 68 del 2021, tutte relative alla revoca della patente di guida).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003ePeraltro, nonostante la condotta sanzionata sia riconducibile al solo legale rappresentante (in quanto \u0026#232; lui che si \u0026#8220;sottrae\u0026#8221;, non consentendo lo svolgimento dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza), gli effetti dello scioglimento si ripercuotono sull\u0026#8217;intera compagine cooperativa, ovvero su tutti i soci.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa previsione automatica e rigida dello scioglimento dell\u0026#8217;ente cooperativo determina, in altre parole, gravi conseguenze sui diritti fondamentali dei soci, i quali potrebbero persino ignorare l\u0026#8217;avvio dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza e la mancata collaborazione prestata dal legale rappresentante; oltre che possibili rilevanti ripercussioni sugli altri \u003cem\u003estakeholders\u003c/em\u003e.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e5.\u0026#8211; Le considerazioni appena svolte conducono a ritenere fondate anche le censure che il Consiglio di Stato ha sollevato ravvisando nella misura dello scioglimento una sanzione caratterizzata da una sproporzione intrinseca, o cardinale, in quanto \u0026#171;automatica e non graduabile\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eLa giurisprudenza di questa Corte ha, infatti, ritenuto che \u0026#171;previsioni sanzionatorie rigide [\u0026#8230;], che colpiscono in egual modo, e quindi equiparano, fatti in qualche misura differenti, debbano rispondere al principio di ragionevolezza, dovendo tale omologazione trovare un\u0026#8217;adeguata giustificazione\u0026#187; (\u003cem\u003eex \u003c/em\u003e\u003cem\u003eplurimis\u003c/em\u003e, sentenze n. 266 del 2022 e n. 212 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 40 del 2023).\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eNella specie, l\u0026#8217;unica risposta attualmente prevista a qualsiasi condotta di sottrazione \u0026#232; lo scioglimento dell\u0026#8217;ente cooperativo, con conseguente devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici costituiti dalle associazioni nazionali di rappresentanza.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eTuttavia, all\u0026#8217;interno della vasta gamma di condotte astrattamente ricomprese dalla disposizione \u0026#232; dato ravvisare un insieme di fatti concreti per i quali tale conseguenza risulta non adeguatamente correlata alla gravit\u0026#224; dell\u0026#8217;illecito commesso, potendo questo derivare da un comportamento meramente omissivo e non necessariamente doloso del legale rappresentante, in ipotesi rimasto inerte a fronte delle due comunicazioni formali inviate a mezzo PEC dal revisore alla cooperativa.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eL\u0026#8217;unica sanzione applicabile finisce quindi per omologare condotte sia attive e intenzionali, sia, soprattutto, omissive e soggettivamente soltanto colpose.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e6.\u0026#8211; Una volta riscontrata la fondatezza delle questioni, si deve considerare che una pronuncia meramente ablativa determinerebbe un \u0026#171;insostenibile vuoto di tutela\u0026#187; (\u003cem\u003eex \u003c/em\u003e\u003cem\u003eplurimis\u003c/em\u003e, sentenza n. 46 del 2024), in contraddizione anche con la stessa previsione costituzionale che richiede la previsione di opportuni controlli affinch\u0026#233; siano assicurati il carattere e le finalit\u0026#224; delle imprese cooperative.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eRisulterebbe, infatti, inefficace, a tali fini, la sola misura, enunciata nel primo periodo del censurato art. 12, comma 3, della cancellazione dell\u0026#8217;ente, sentita la Commissione centrale per le cooperative, dall\u0026#8217;albo nazionale degli enti cooperativi, che, peraltro, in realt\u0026#224; non \u0026#232; mai stato istituito.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003e\u0026#200; quindi imprescindibile fare ricorso, per non lasciare priva di tutela l\u0026#8217;esigenza di apprestare una sanzione alle condotte di sottrazione all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza sugli enti cooperativi, a una pronuncia che sostituisca la sanzione censurata con altra conforme a Costituzione.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eAl riguardo, pare congrua la soluzione proposta dallo stesso Consiglio di Stato rimettente, volta a individuare la sanzione in quella della gestione commissariale di cui all\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003esexiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ.: all\u0026#8217;ultimo comma, questo prevede \u0026#8211; a seguito della novella introdotta dall\u0026#8217;art. 1, comma 936, lettera \u003cem\u003ec\u003c/em\u003e), numero 3), della legge n. 205 del 2017 \u0026#8211; che l\u0026#8217;organo nominato dall\u0026#8217;autorit\u0026#224; pubblica si sostituisce a quelli dell\u0026#8217;ente, anche \u0026#171;limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati\u0026#187;.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eQuesta misura, per un verso, pu\u0026#242; dirsi pre-data, traendosi dal medesimo ambito della vigilanza sugli enti cooperativi; per altro verso, rappresenta il provvedimento sanzionatorio immediatamente meno grave dello scioglimento, potendosi cos\u0026#236; ritenere mantenuta l\u0026#8217;indicazione legislativa per un trattamento di rigore da riservare alle condotte di sottrazione ai controlli.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eIn ogni caso, la sostituzione dell\u0026#8217;organo di amministrazione, nei termini indicati, consente lo svolgimento dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza, dal quale potrebbe emergere che l\u0026#8217;ente debba comunque essere sciolto per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224;, ricorrendo una delle fattispecie autonomamente considerate dall\u0026#8217;art. 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e cod. civ.; ma non si esclude che invece tale sostituzione permetta di accertare il genuino rispetto delle finalit\u0026#224; mutualistiche.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eDeve quindi essere dichiarata l\u0026#8217;illegittimit\u0026#224; costituzionale dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, nella parte in cui prevede che agli enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza \u0026#171;[s]i applica il provvedimento di scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile e dell\u0026#8217;articolo 223-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e delle disposizioni per l\u0026#8217;attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2514, primo comma, lettera \u003cem\u003ed\u003c/em\u003e), del codice civile\u0026#187; anzich\u0026#233; prevedere che l\u0026#8217;autorit\u0026#224; di vigilanza nomina un commissario ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2545-\u003cem\u003esexiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile, anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell\u0026#8217;organo di controllo societario, che si sostituisce agli organi amministrativi dell\u0026#8217;ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"DT\"\u003eTale soluzione si pone nell\u0026#8217;orizzonte delle soluzioni \u0026#171;costituzionalmente adeguat[e]\u0026#187; (sentenza n. 40 del 2019), in quanto tratta da discipline gi\u0026#224; esistenti, che in ogni caso lascia per\u0026#242; ferma \u0026#171;la possibilit\u0026#224; per il legislatore di intervenire in qualsiasi momento a individuare, nell\u0026#8217;ambito della propria discrezionalit\u0026#224;, altra \u0026#8211; e in ipotesi pi\u0026#249; congrua \u0026#8211; soluzione sanzionatoria, purch\u0026#233; rispettosa dei principi costituzionali\u0026#187; qui considerati (sentenza n. 46 del 2024).\r\n\u003c/P\u003e","diritto_testo_tc":"","motivazioni":"\u003cP class\u003d\"MOA1\"\u003eper questi motivi\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOA2\"\u003eLA CORTE COSTITUZIONALE\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOT\"\u003e1) \u003cem\u003edichiara\u003c/em\u003e l\u0026#8217;illegittimit\u0026#224; costituzionale dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220 (Norme in materia di riordino della vigilanza sugli enti cooperativi, ai sensi dell\u0026#8217;articolo 7, comma 1, della legge 3 aprile 2001, n. 142, recante: \u0026#171;Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore\u0026#187;), nella parte in cui prevede che agli enti cooperativi che si sottraggono all\u0026#8217;attivit\u0026#224; di vigilanza \u0026#171;[s]i applica il provvedimento di scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile e dell\u0026#8217;articolo 223-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e delle disposizioni per l\u0026#8217;attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2514, primo comma, lettera \u003cem\u003ed\u003c/em\u003e), del codice civile\u0026#187; anzich\u0026#233; prevedere che l\u0026#8217;autorit\u0026#224; di vigilanza nomina un commissario ai sensi dell\u0026#8217;articolo 2545-\u003cem\u003esexiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile, anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell\u0026#8217;organo di controllo societario, che si sostituisce agli organi amministrativi dell\u0026#8217;ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati;\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOT\"\u003e2) \u003cem\u003edichiara \u003c/em\u003einammissibili le questioni di legittimit\u0026#224; costituzionale dell\u0026#8217;art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, sollevate, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 17 e 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell\u0026#8217;Unione europea, dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con l\u0026#8217;ordinanza indicata in epigrafe.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOT\"\u003eCos\u0026#236; deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2025.\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eF.to:\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eGiovanni AMOROSO, Presidente\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eLuca ANTONINI, Redattore\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eValeria EMMA, Cancelliere\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eDepositata in Cancelleria il 21 luglio 2025\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eIl Cancelliere\r\n\u003c/P\u003e \u003cP class\u003d\"MOFTO\"\u003eF.to: Valeria EMMA\r\n\u003c/P\u003e","motivazioni_tc":"","cem_anno":"","cem_numero":"","cem_rigetto":"","linkPressRelease":"CC_CS_20250721133255.pdf","oggetto":"Amministrazione pubblica - Cooperative - Attivit\u0026#224; di vigilanza - Previsione che dispone lo scioglimento per atto dell\u0026#8217;autorit\u0026#224; degli enti cooperativi che si sottraggono a tale attivit\u0026#224; con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio - Denunciata disciplina che irrazionalmente sottopone al medesimo trattamento complessivo due ipotesi nettamente diverse sul piano del disvalore, assimilando la violazione di un dovere di cooperazione strumentale alla verifica dei requisiti mutualistici alla mancanza stessa di tali requisiti - Previsione di un automatismo sanzionatorio vincolato che non conferisce spazi di valutazione discrezionale all\u0026#8217;amministrazione - Lesione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza e di proporzionalit\u0026#224; \u0026#8220;cardinale\u0026#8221; o non comparativa - Sottrazione alla vigilanza che rischia di determinare un effetto di deterrenza rispetto all\u0026#8217;esercizio dell\u0026#8217;attivit\u0026#224; cooperativa, essendo sufficiente una colpevole omissione a determinare il venir meno della societ\u0026#224; stessa, con vanificazione degli sforzi posti in essere dai soci e dalla societ\u0026#224; per il conseguimento degli interessi della cooperativa - Disposizione che rischia di compromettere la funzione sociale riconosciuta alla cooperazione a carattere di mutualit\u0026#224; - Natura punitiva ed eccessivamente severa della sanzione che confligge con l\u0026#8217;obbligo di osservare i vincoli derivanti dall\u0026#8217;ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali che impongono il divieto di imporre pene eccessivamente sproporzionate, tutelano la libert\u0026#224; di impresa e il diritto di propriet\u0026#224; - Lesione del principio di limitazione della sovranit\u0026#224; nazionale.","flag_anonimizzazione":"1","label_redattore":"Redattore","label_relatore":"Relatore","elencoMassime":[{"numero_massima":"46935","titoletto":"Cooperative – In genere – Tutela costituzionale – Ratio – Valorizzazione dell’aspetto economico e sociale dell’attività svolta – Differenza rispetto agli altri modelli di impresa. (Classif. 069001).","testo":"\u003cp class\u003d\"massima\"\u003eLa valorizzazione del movimento cooperativo, espressa nell’art. 45 Cost., che trova la sua giustificazione negli strati profondi della società di allora, trattandosi di un movimento sviluppatosi in Italia con caratteristiche del tutto peculiari e operante in modo apprezzato negli ambiti più vari in modo largamente trasversale, si colloca all’interno di una visione pluralistica del sistema economico, completandone il quadro della disciplina costituzionale, tracciato, nelle sue linee portanti, dagli artt. 41, 42 e 43 Cost. In questi termini, il valore della cooperazione, che ne giustifica la promozione, sta nella capacità di unire strutturalmente all’aspetto economico quella funzione sociale che i costituenti consideravano necessaria per la promozione del lavoro e la realizzazione del bene comune; ancora oggi, a contraddistinguere l’impresa cooperativa sono la mutualità, che si ricollega ai principi di solidarietà e sussidiarietà orizzontale, e la democraticità che ne informa il modello di \u003cem\u003egovernance\u003c/em\u003e. In particolare, la fondamentale differenza tra le società cooperative e le altre imprese, è che solo le prime, accantonando nel patrimonio sociale risorse necessariamente sottratte al godimento dei soci, si configurano come enti di creazione di ricchezza intergenerazionale, devoluta tramite i fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, nell’ottica della mutualità esterna o di sistema, volta a sostenere la cooperazione nella sua globalità. (\u003cem\u003ePrecedenti: S. 150/2022 - mass. 45005; S. 93/2022 - mass. 44887; S. 408/1989 - mass. 13546\u003c/em\u003e).\u003c/p\u003e","numero_massima_successivo":"46936","elencoAtti":[],"elencoRiferimenti":[],"elencoParametri":[{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"41","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""},{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"42","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""},{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"43","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""},{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"45","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""}],"elencoAltriParametri":[]},{"numero_massima":"46936","titoletto":"Cooperative – In genere – Attività di vigilanza – Automatico scioglimento degli enti cooperativi che si sottraggono a tale attività con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio – Denunciata violazione di parametri europei (nella specie: norme CDFUE) – Difetto di motivazione – Inammissibilità delle questioni. (Classif. 069001).","testo":"\u003cp class\u003d\"massima\"\u003eSono dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Consiglio di Stato, sez. sesta, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 17 e 49, par. 3, CDFUE, dell’art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, che dispone lo scioglimento per atto dell’autorità degli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione. Il rimettente non ha illustrato le ragioni che farebbero ricadere la disposizione censurata nell’ambito di applicazione del diritto UE, circostanza alla quale è subordinata, ai sensi dell’art. 51 CDFUE, la stessa applicabilità delle norme della Carta, inclusa la loro idoneità a costituire parametri interposti nel giudizio di legittimità costituzionale. (\u003cem\u003ePrecedenti: S. 69/2025 - mass. 46910; S. 31/2025 \u003c/em\u003e\u003cem style\u003d\"color: rgb(33, 37, 41);\"\u003e- mass. \u003c/em\u003e\u003cem\u003e46639; S. 7/2025 \u003c/em\u003e-\u003cem style\u003d\"color: rgb(33, 37, 41);\"\u003e mass. \u003c/em\u003e\u003cem\u003e46662; S. 85/2024 \u003c/em\u003e\u003cem style\u003d\"color: rgb(33, 37, 41);\"\u003e- \u003c/em\u003e\u003cem\u003emass. 46181\u003c/em\u003e).\u003c/p\u003e","numero_massima_successivo":"46937","numero_massima_precedente":"46935","elencoAtti":[{"denominazione_legge":"decreto legislativo","data_legge":"02/08/2002","data_nir":"2002-08-02","numero":"220","articolo":"12","specificazione_articolo":"","comma":"3","specificazione_comma":"secondo periodo","nesso":"","link_norma_attiva":"http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2002-08-02;220~art12"}],"elencoRiferimenti":[],"elencoParametri":[{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"11","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""},{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"117","specificazione_articolo":"","comma":"1","specificazione_comma":"","nesso":""}],"elencoAltriParametri":[{"denominazione_legge":"Carta dei diritti fondamentali U.E.","data_legge":"","numero":"","articolo":"17","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""},{"denominazione_legge":"Carta dei diritti fondamentali U.E.","data_legge":"","numero":"","articolo":"49","specificazione_articolo":"par. 3","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""}]},{"numero_massima":"46937","titoletto":"Cooperative – In genere – Attività di vigilanza – Automatico scioglimento degli enti cooperativi che si sottraggono a tale attività con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio, anziché nomina di un commissario che si sostituisca agli organi amministrativi dell’ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati – Irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità della sanzione nonché degli opportuni controlli previsti per l’attività della cooperazione – Illegittimità costituzionale in parte qua. (Classif. 069001).","testo":"\u003cp class\u003d\"massima\"\u003eÈ dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 45, primo comma, Cost., l’art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, nella parte in cui prevede che agli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza «[s]i applica il provvedimento di scioglimento per atto dell’autorità ai sensi dell’articolo 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile e dell’articolo 223-\u003cem\u003eseptiesdecies\u003c/em\u003e delle disposizioni per l’attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell’articolo 2514, primo comma, lettera \u003cem\u003ed\u003c/em\u003e), del codice civile» anziché prevedere che l’autorità di vigilanza nomina un commissario ai sensi dell’articolo 2545-\u003cem\u003esexiesdecies\u003c/em\u003e del codice civile, anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell’organo di controllo societario, che si sostituisce agli organi amministrativi dell’ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati. La disposizione censurata dal Consiglio di Stato, sez. sesta, disponendo lo scioglimento per atto dell’autorità degli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, si colloca al grado massimo di afflittività nel ventaglio dei provvedimenti sanzionatori amministrativi quali possibili effetti della vigilanza sugli enti cooperativi: anche a essa è quindi applicabile il principio di proporzionalità. Se, in astratto, appare legittima la finalità perseguita, ossia la vigilanza all’accertamento dei requisiti mutualistici, tuttavia la misura dello scioglimento dell’ente al verificarsi di qualsiasi condotta di inadempimento all’obbligo di consentire l’attività di vigilanza sanziona una condotta quanto mai ampia, come, nel caso di specie, la semplice mancata risposta alla comunicazione di avvio dell’attività di vigilanza e alla successiva diffida, entrambe inviate sulla casella PEC dell’ente sottoposto al controllo, senza che sia nemmeno necessario un accesso fisico dell’incaricato presso la sede sociale. In quest’ottica, appare evidente che il legislatore abbia rinunciato a ricorrere ai \u003cem\u003eleast restrictive means\u003c/em\u003e, che sarebbero stati comunque in grado di dare attuazione in via coattiva alla funzione pubblica di controllo e di superare l’ostacolo ad essa frapposto. La disposizione censurata non supera neanche il test di proporzionalità in senso stretto, dato il particolare \u003cem\u003efavor \u003c/em\u003econ cui invece la Costituzione valorizza il fenomeno cooperativo; al contrario del mandato costituzionale, la disposizione censurata rischia, in effetti, di favorire il \u003cem\u003echilling effect \u003c/em\u003eprefigurato dal rimettente, finendo per produrre gravi conseguenze sui diritti fondamentali dei soci, oltre che possibili rilevanti ripercussioni sugli altri \u003cem\u003estakeholders\u003c/em\u003e. Una volta riscontrata la fondatezza delle questioni, poiché una pronuncia meramente ablativa determinerebbe un insostenibile vuoto di tutela, in contraddizione anche con la stessa previsione costituzionale, è quindi imprescindibile fare ricorso a una pronuncia che sostituisca la sanzione censurata con altra conforme a Costituzione. Al riguardo, pare congrua la soluzione proposta dal rimettente, volta a individuare la sanzione in quella della gestione commissariale di cui all’art. 2545-\u003cem\u003esexiesdecies \u003c/em\u003ecod. civ., che all’ultimo comma prevede che l’organo nominato dall’autorità pubblica si sostituisce a quelli dell’ente, anche limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati. La sostituzione dell’organo di amministrazione, nei termini indicati, consente lo svolgimento dell’attività di vigilanza, dal quale potrebbe emergere che l’ente debba comunque essere sciolto per atto dell’autorità, ricorrendo una delle fattispecie autonomamente considerate dall’art. 2545-\u003cem\u003eseptiesdecies \u003c/em\u003ecod. civ.; ma non si esclude che invece tale sostituzione permetta di accertare il genuino rispetto delle finalità mutualistiche. (\u003cem\u003ePrecedenti: S. 46/2024 - mass. 46029 - 46030; S. 40/2023 - mass. 45325; S. 266/2022 - mass. 45250; S. 246/2022 - mass. 45227; S. 68/2021 - mass. 43807; S. 112/2019 - mass. 42628; S. 40/2019 - mass. 42186\u003c/em\u003e).\u003c/p\u003e","numero_massima_precedente":"46936","elencoAtti":[{"denominazione_legge":"decreto legislativo","data_legge":"02/08/2002","data_nir":"2002-08-02","numero":"220","articolo":"12","specificazione_articolo":"","comma":"3","specificazione_comma":"secondo periodo","nesso":"","link_norma_attiva":"http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2002-08-02;220~art12"}],"elencoRiferimenti":[],"elencoParametri":[{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"3","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""},{"denominazione_legge":"Costituzione","data_legge":"","numero":"","articolo":"45","specificazione_articolo":"","comma":"","specificazione_comma":"","nesso":""}],"elencoAltriParametri":[]}],"elencoNote":[{"id_nota":"46623","autore":"Trapani M.","titolo":"Dalla diffidenza alla promozione della cooperazione e  delle finalità mutualistiche e solidaristiche: percorsi giurisprudenziali e intrecci  per la creazione di uno spazio pubblico costituzionale","descrizione":"Articolo a carattere generale","titolo_rivista":"www.giurcost.org","anno_rivista":"2025","numero_rivista":"3","parte_rivista":"","sezione_rivista":"","pagina_rivista":"","note_abstract":"","collocazione":"","nome_file_logico":"46622_2025_116.pdf","nome_file_fisico":"116-2025+altra_Trapani.pdf","descrizione_autorita":"","link_autorita":"","existFile":false}],"pronunceCorrette":[]}}"
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